Михаил Афонин - Теория и практика местного самоуправления
В конце XX в. многие российские и зарубежные исследователи рассматривали местное самоуправление как особую социальную систему, сосредоточивая внимание на изучении системных качеств данного института публичной власти. Так, российский исследователь проблем местного самоуправления С. И. Кулиева, анализируя вопрос применения понятия управления к местному самоуправлению, отмечает, что самоуправление следует рассматривать в качестве особого типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в этом смысле его можно отнести к иным типам самоорганизации, которому присуща тенденция к поддержанию своей организации, к повышению меры упорядоченности. Исходя из этого, местное самоуправление определяется как адаптированная система, способная приводить себя в соответствие с условиями внешней среды. Отсюда делается вывод, что управленческий фактор не применим к самоуправленческой системе24.
В свою очередь, В. В. Шинкаренко, рассматривая проблему соотношения управления и самоуправления, приходит к выводу, что самоуправление зачастую определяется как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объектом, т. е. его управленческая деятельность ориентирована на самого себя. Он полагает, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации25.
Подобной точки зрения придерживается В. Е. Чиркин, рассматривая местное самоуправление в качестве одного из видов управления определенными общественными делами локального сообщества людей. В то же время местное самоуправление в узком смысле «можно разделить на собственно самоуправление и собственно управление, т. е. администрирование. Органами самоуправления в этом смысле будут лишь непосредственно избираемые гражданами органы и должностные лица (совет, мэр и др.). Органы муниципального управления (администрирования) – это исполнительные органы, назначенные органами самоуправления должностные лица (в том числе муниципальные служащие)»26.
В противовес данному утверждению другие авторы отмечают, что самоорганизующимся структурам необходима управленческая организация. Управление является функцией всех организованных систем и может быть определено как процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления.
И. В. Выдрин, рассуждая о временном аспекте появления понятий «местное самоуправление» и «самоуправление», утверждает, что местное самоуправление предшествует категории самоуправление. Ссылаясь на авторов монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование», И. В. Выдрин отмечает, что «анализ германского местного самоуправления показывает, что понятие "самоуправление" формируется в политической науке 50-х гг. XIX в., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении»27.
Управление обществом как управление совместной деятельностью людей всегда носит социальный характер, т. е. является социальным управлением. К его разновидностям современная юридическая научная литература относит государственное управление, муниципальное управление и непосредственно само самоуправление. Следовательно, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть. Так, такие известные отечественные ученые, как Г. В. Барабашев, А. И. Коваленко, Н. В. Постовой, В. В. Еремян, В. И. Васильев рассматривают местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, которая имеет основные признаки, характеризующие государственную власть, и осуществляется гражданами, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования.
Таким образом, все стороны деятельности субъектов местного самоуправления «пронизаны элементами управленческой деятельности»28, основанной, «с одной стороны, на отношениях властного характера, с другой – на отношениях социального характера»29.
При рассмотрении взаимосвязи местного управления и местного самоуправления как институтов публичной власти принципиально важным моментом является следующее. Получается, что управление есть совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами), и теми, чье поведение подвергается управлению (управляемые), а самоуправление можно представить как управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Так, например, А. В. Лагуткин подчеркивает, что в самоуправлении проявляется воздействие управляющей системы самой на себя, то есть здесь действуют не управляющая и управляемая системы, а одна – самоуправляемая30.
Российские исследователи Р. С. Цейтлин и С. А. Сергеев, анализируя проблему соотношения местного управления и местного самоуправления, признают, что «если местные органы власти формируются сверху, назначаются государственной властью, то это – местное (муниципальное) управление. Лишь избираемость должностных лиц самими жителями данной территории, их независимость от государственной власти в решении местных дел дает возможность говорить о местном самоуправлении»31. Подобной точки зрения придерживаются и авторы учебника «Конституционное право зарубежных стран»: «Термины "местное самоуправление" и "управление" неоднозначны, хотя и очень похожи. Местное самоуправление характеризуется выборностью, его органы избираются непосредственно гражданами. Кроме того, органы местного самоуправления должны обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т. е. иметь реальные права. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью»32.
Однако в чистом виде эти формы управления практически не встречаются. Обычно под местным самоуправлением понимают некоторое сочетание обеих форм, при котором избираемость должностных лиц населением сочетается с определенным контролем со стороны центральной государственной власти, а независимость местного самоуправления имеет строго ограниченные рамки.
Следовательно, местное самоуправление, в сущности, является локальным управленческим процессом, который базируется на принципах представительства и профессионального управления.
Необходимо отметить, что термин «местное управление», как правило, не применяется к региональному управлению государств, территория которых состоит из автономных образований, имеющих право принимать законы по вопросам, закрепленным за ними национальной конституцией. В научной литературе такие государства иногда определяются как «регионалистские» и рассматриваются в качестве своеобразной промежуточной формы между унитарным и федеративным государством33.
Относительно характеристики местного самоуправления необходимо отметить, что взгляды исследователей на сущность данного института варьируются в зависимости от приверженности их к различным концепциям, в основе которых лежит соотношение государственной и муниципальной (местной) властей, сочетание государственного управления и самоуправления. Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является ли оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления или же оно является продолжением государственного управления на местах34.
В свою очередь, на основе концепций местного самоуправления в научной литературе различаются три его основные модели (системы)35, в основном соответствующие правовым системам (семьям) современности: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и смешанная (гибридная). Однако достаточное длительное существование особого политического и общественного уклада во многих государствах Восточной Европы и Азии позволяет говорить о существовании четвертой модели организации местной власти – так называемой советской, или советов.
Указанные модели базируются, прежде всего, на тех принципах, которые лежат в основе взаимоотношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими органами власти.
Так, в рамках англосаксонской модели местного управления, распространенной в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Чехии, Словакии и других государствах с аналогичными правовыми культурами, местные представительные органы являются исключительно выборными и «формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует»36. Также для данной модели характерно отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления выполняют свои задачи. Наряду с представительными органами населением могут избираться и отдельные должностные лица. Значительными полномочиями, как правило, наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие существенную роль в подготовке и принятии тех или иных решений. Контроль за деятельностью местных властей осуществляется чаще всего косвенным путем: через центральные ведомства или судебные органы.
