Дмитрий Сиваков - Водное право: Учебно-практическое пособие

Подпадают под действие отдельных региональных международных конвенций акватории Балтийского и Черного морей. Сложился правовой подход, основанный на понимании единства моря и его водосборного бассейна как природного комплекса. Черноморско-Азовскому бассейну посвящена Бухарестская конвенция от 21 апреля 1992 г. «О защите Черного моря от загрязнения», а Балтийскому морю – Хельсинкская конвенция от 9 апреля 1992 г. «О защите морской среды района Балтийского моря».

Совокупность правовых норм, содержащихся в международных конвенциях и соглашениях, составляют, по мнению ряда ученых, международное морское и международное речное право.

Принципы водного законодательства

В ВК РФ 2006 г. в отличие от предшествующего кодекса 1995 г. предусматривается целый круг принципов водного законодательства (ст. 3 ВК РФ). Таким образом, через десяток лет после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного «водного» закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, нужным для судебных органов и других правоприменителей.

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам ВК РФ. Оно прямо связано с первым, обозначенным в кодексе, принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.

Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд – основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным водным законодательством.

Из первого принципа вытекает и второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Следовательно, использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Что бы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе ВК РФ. Причем данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Приоритет охраны водных объектов перед их использованием имеет своей специфической формой выражения приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов и разновидностей. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение.

Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от земельного фонда водный фонд не подразделяется на категории по своим правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (например, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т. д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.

Вместе с тем целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ цель, вид и способ пользования водным объектом должен быть отражен в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.

Принцип целевого использования водных объектов получил свое выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл. 5, в которой рассматривается водопользование. При этом согласно комментируемой статье приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет рядом специалистов было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».

Принцип равного доступа к приобретению прав пользования водными объектами соответствует антикоррупционным задачам. Данное положение направлено против недобросовестности в области распределения водных ресурсов. Этот принцип связан, но не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т. д.) на право заключения договора пользования водными объектами.

С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует, очевидно, толковать с учетом «единства судьбы» этих небольших водоемов с земельным участком, на котором они находятся.

В то же время в силу принципа гласности водопользования решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.

Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений, могущих иметь последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.

Учитывает специфику водного фонда и давно опробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). Данный принцип проявляется через бассейновые советы.

В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Так, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно «безвредно» забрать лишь 10—15% стока, в случае превышения забора воды начинается истощение водотока[11]. Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.

Предусматривается учет единства водных объектов и гидротехнических сооружений (далее – ГТС), которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу ХХ в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием ГТС. Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. В связи с изложенным нередко высказывались мнения, что у водного объекта и ГТС должен быть один хозяин. Поэтому при разработке нового ВК РФ предлагалось, предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное предложение нашло свое косвенное отражение в рассматриваемом принципе ВК РФ.

В результате рыночных реформ важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Водопользователи обязаны своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ, так и в Налоговом кодексе РФ. Согласно первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г. согласно гл. 25.2 «Водный налог» Налогового кодекса Российской Федерации взимается водный налог. Помимо водного налога взимается также и плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования.