Анна Филатова - Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)
Из текста статьи вытекает, что понятие «государственный орган» шире, нежели понятие «орган государственной власти». Об этом также свидетельствует позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[10]. В нем говорится, в частности, о возможности оспаривания по правилам гл. 25 ГПК РФ решения, действия (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.
Следует отметить, что среди ученых существует мнение, согласно которому «понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти»[11].
Известный ученый Д.Н. Бахрах выделяет общие признаки, характерные в целом для государственных органов. Эти органы:
1) являются организованными коллективами:
2) являются автономными частями государственного аппарата;
3) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;
4) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;
5) обладают собственной компетенцией;
6) несут ответственность перед государством за свою деятельность;
7) учреждаются государством;
8) имеют положение, структуру и осуществляют деятельность, регламентированную правом[12].
В числе признаков, характеризующих государственные органы, выделяют также:
наличие государственно-властных полномочий; функционирование в условиях сочетания строгой нормативной деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия волевых решений;
непосредственное занятие работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства[13].
Ученые представители теории права под государственным органом понимают учреждение, участвующее в пределах своей компетенции в осуществлении функций государства и наделенное для этого соответствующими властными полномочиями[14].
Как видно из приведенных определений, принципиальных различий в определении понятий «орган государственной власти» и «государственный орган» не наблюдается[15].
3. К пользователям информации комментируемый Закон относит граждан (физических лиц), организации (юридические лица), общественные объединения, государственные органы, органы местного самоуправления.
Такую конструкцию нельзя назвать безупречной. Представляется более верным указывать в качестве субъекта прав на доступ к информации не только граждан РФ, но и иностранцев и лиц без гражданства. Более того, термин «юридические лица» охватывает не все заинтересованные субъекты. Как быть в данном случае индивидуальному предпринимателю, фермерскому хозяйству (они уже не граждане, но и не организации), если им нужна информация?[16]
Более того, такая формулировка противоречит и самой Конституции РФ, которая в ст. 29 (ч. 4) закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Иными словами, согласно Конституции носителями исследуемого права выступают не только российские граждане, но и иностранцы и лица без гражданства. Анализируемая норма явно ограничивает правовые возможности иностранцев и лиц без гражданства. Хотя законодательно установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
4. Комментируемый Закон дает определение запроса. Запрос понимается не только как право на получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения законодательно установленных требований, но и как возможность не обосновывать необходимость получения информации.
5. Комментируемый Закон вводит понятие «официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления». В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети «Интернет», открывают для неограниченного доступа официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.
Такой сайт должен содержать информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления.
Статья 2. Сфера действия настоящего Федерального закона
1. Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
2. Если федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
3. Если законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми по предметам ведения субъектов Российской Федерации, предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
4. Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с предоставлением государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности по запросам редакций средств массовой информации, в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.
5. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на:
1) отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления;
2) порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан;
3) порядок предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий.
1. Комментируемая часть статьи определяет сферу действия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Закон распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Вместе с тем при реализации прав на доступ к информации пользователи могут пользоваться и нормами иных нормативных актов, в том числе базовым законом – Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон «Об информации…»).
2—3. Согласно комментируемой норме, если другими нормативными актами предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации, то положения настоящего Федерального закона применяются с учетом этих особенностей. Представляется верной позиция С.Н. Шевердяева о том, что данная установка разрушает краеугольный характер этого Закона в информационном законодательстве, обрекая его на дополняющую функцию в отношении иных актов[17].
Действующее законодательство предусматривает предоставление различного рода информации: о государственной тайне, о коммерческой тайне, о персональных данных и т. д. Кроме того, существуют законодательно оформленные виды конфиденциальной информации – врачебная тайна, налоговая тайна, тайна усыновления и другие.
Аналогичная норма содержится и в ч. 3 комментируемой статьи относительно субъектов Российской Федерации. Следует сказать, что в ряде субъектов были приняты законы, регламентирующие порядок предоставления информации: Закон города Москвы «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы»; Закон Санкт-Петербурга «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга»; Закон Волгоградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области»; Закон Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области»; Областной закон Новгородской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области»; Закон Приморского края «О государственных информационных ресурсах и порядке предоставления информации органами государственной власти Приморского края» и др.
