Андрей Безруков - Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России
Процедура реализации права законодательной инициативы выглядит следующим образом.
Субъект права законодательной инициативы вносит в аппарат Государственной Думы законопроект, где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управление документационного обеспечения и именно с этого момента начинается реализация данной стадии. Именно с момента регистрации в указанном подразделении аппарата Думы берет начало эта стадия, что еще не означает ее прохождения. Все, что предшествует этому, укладывается в рамки законотворческого, но не законодательного процесса. Если законопроект непосредственно внесен в профильный комитет, комиссию на рассмотрение, это не означает внесение законодательной инициативы. Требуется обязательная регистрация законопроекта в Аппарате и представление его Председателю палаты.
Затем законопроект направляется в Совет Государственной Думы. В случае, если законопроект затрагивает финансовые обязательства или вводит или отменяет налоги, предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Совет Государственной Думы направляет законопроект в Правительство, которое в течение 30 дней готовит по нему заключение (ст.104 Конституции РФ).
Согласно Регламенту Государственной Думы[194] в текст законопроекта необходимо включать следующие положения:
• о сроке и порядке вступления в силу предлагаемого закона;
• о признании утратившими силу или об изменении ранее принятых законов или других правовых актов в связи с принятием закона.
• При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектов права законодательной инициативы должны быть представлены:
• пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта;
• текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;
• перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению или признанию, утративших силу в связи с принятием данного закона;
• финансово-экономическое обоснование (при необходимости материальных затрат для реализации законопроекта);
• заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных ч. З ст.104 федеральной Конституции)
В таких случаях (ч. 3 ст.104 Конституции РФ) Правительство становится участником процесса реализации законодательной инициативы в силу прямого указания Конституции РФ. Поэтому при отсутствии такого заключения Правительства РФ в указанных случаях такая инициатива не может рассматриваться как законодательная. Причем, как определил Конституционный Суд РФ, отрицательное заключение Правительства РФ не блокирует законодательную инициативу и не препятствует внесению законопроекта в Государственную Думу[195].
При внесении законопроекта коллегиальным органом представляется решение данного органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.
Согласно ст. ст.107 и 108 Регламента Государственной Думы спикер палаты направляет зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответствие требованиям Конституции РФ и Регламента палаты.
Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующие решения:
– назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее – ответственный комитет);
– включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;
– направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, и федеральные органы государственной власти (Президенту, Совету Федерации, членам СФ, высшим судам по вопросам их ведения) для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
В случае если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта инициатору и такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный Суд РФ[196].
Вторая стадия – предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе.
В случае отсутствия явных нарушений и соблюдении вышеупомянутых требований, предъявляемых к законопроектам, Совет Государственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты.
Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет Государственной Думы один из них назначает ответственным. С учетом предложений последнего Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению.
Необходимость законодательного закрепления процедуры участия субъектов Российской Федерации в разработке и принятии федерального закона по вопросам совместного ведения в научной литературе обосновывалась в течение продолжительного времени. Авторами проводились различные доводы и аргументы в обоснование необходимости урегулирования законом такой процедуры. И законодатель среагировал на данный пробел в законодательстве, пусть и несколько не своевременно. Первоначально в ст.13 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[197] (Федеральный закон от 24 июня 1999 года – утратил силу[198]) а затем в ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[199], введено, как отмечалось, обязательное согласование проектов таких федеральных законов с субъектами Российской Федерации, закреплена процедура участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе по предметам совместного ведения.
Важно обратить внимание на позиции Конституционного Суда РФ, как уже отмечалось, который определил, что Конституция не предусматривает обязательного направления законопроектов по предметам совместного ведения субъектам РФ, но такую процедуру вправе предусмотреть Государственная Дума[200], что, и выполнено в обновленном Регламенте палаты. Впоследствии Суд сформулировал вывод о том, предусмотренная законом процедура согласования не предполагает обязательного получения ободрения законопроекта субъектами Российской Федерации и не обязывает федеральный парламент удовлетворить требования субъектов Российской
Федерации. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом федерального законодательного процесса, отступление от них не может служить основанием для признания федерального закона неконституционным по порядку принятия[201].
Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе.
Это рассмотрение осуществляется трех чтениях, если Дума не примет иного решения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действующим законодательством.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее, чем за три дня до рассмотрения на заседании палаты.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его общая концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции России, его актуальность, целесообразность и практическая значимость.
Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного комитета. Затем заслушиваются предложения и замечания депутатов и депутатских групп, иных лиц, приглашенных на заседание для участия в обсуждении.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может:
• принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;
• принять закон; – отклонить законопроект.
Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ч. 6 ст.119 Регламента Государственной Думы)[202].
При отклонении законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.
