Мария Лушникова - Курс права социального обеспечения
В.П. Литвинов-Фалинский так описал факторы, способствовавшие введению обязательного социального страхования в этой стране: «Небольшая сравнительно территория, густое население, высокая степень культуры и развития общественной самодеятельности, издавна существующий корпоративный строй предпринимателей и рабочих, развитие частной инициативы и существовавшие уже множество различного рода учреждений по обеспечению рабочих»[153]. Очевидно, что в России ситуация была зеркально противоположной и усугублялась невысокой зарплатой, в среднем в 2 раза меньше, чем в Германии. К тому же ее перепады в России по регионам, профессиям и даже в рамках отдельных предприятий были огромны. Например, только в европейской России разрыв между средним заработкам доходил до 2 раз. Все это затрудняло введение аналогичной системы в России, о чем будет сказано в дальнейшем.
Участие государства в социальном страховании осуществлялось двояко. Во-первых, оно легализовало эту систему и стало осуществлять функции контроля. Во-вторых, за счет государственных средств формировалась часть страховых фондов, что проводилось через довольно большие «казенные приплаты». При обсуждении вопроса об этой приплате в германском рейхстаге главным аргументом в ее пользу было то, что она будет для рабочих вознаграждением за участие в обязательном страховании. Кроме того, она являлась своеобразной премией со стороны государства с целью отстранения от опасности, происходящей от распространения социалистических идей. Германские парламентарии в этом случае учитывали как экономическую и социальную, так и политическую сторону проблемы. Такую активность государства большинство российских исследователей оценивали положительно[154].
Вслед за Германией на рубеже XIX–XX вв. обязательное страхование рабочих с участием государства от последствий несчастных случаев, по старости и инвалидности вводится в Австрии (1887, 1888 гг.), Англии, Франции, а также Норвегии, Новой Зеландии и др. Эта проблема получила международный резонанс.
Раз в три года проходили международные конгрессы страхования от несчастных случаев на производстве. Первый из них состоялся в Париже в 1889 г. Действовало Постоянное бюро этих конгрессов, в которых были представлены и российские делегаты[155]. Германская система, как уже указывалось, предполагала обязательное участие и работников и работодателей. В большинстве других стран страхование было добровольным, с участием практически только самих рабочих.
В странах с англосаксонской правовой системой ответственность предпринимателей за увечья на производстве строилась первоначально на прежних гражданско-правовых началах, что нашло отражение в английских законах 1880 и 1897 гг. о компенсации за увечье на производстве. Предприниматели освобождались от ответственности, если несчастные случаи произошли не вследствие их прямых действий, ибо рабочий и предприниматель считались сотоварищами по совместному труду. На работнике по-прежнему лежала тяжесть доказывания происхождения несчастного случая как результата действий предпринимателя. Еще проблематичнее была ситуация в США, где первый закон о выплате компенсаций за увечье на производстве или их семьям в случае потери кормильца был принят в штате Нью-Йорк только в 1910 г.
С начала XX в. социальное страхование начинает приобретать глобальный характер, распространяясь не только «вширь» (на большинство стран Европы, Австралию и Океанию, затем Америку и Азию), но и «вглубь» (за счет увеличения страхуемых социальных рисков). Если первоначально страховались несчастные случаи на производстве, болезнь, старость и инвалидность, то затем добавились вдовство и сиротство (потеря кормильца), материнство, безработица. Таким образом, от благотворительности и общественного призрения через добровольное страхование произошел переход к обязательному социальному страхованию с активным участием государства. Этот колоссальный сдвиг в социальной сфере произошел менее чем за полвека в конце XIX – начале XX вв.
Основные тенденции развития социального страхования в начале XIX в. на примере Германии были отмечены Н.А. Вигдорчиком[156]. Это, во-первых, постепенное расширение круга страхуемых. Последними в их число обычно включались сельскохозяйственные рабочие, домашняя прислуга и рабочие домашней промышленности. Пределом расширения было всеобщее страхование, которое стало реальностью сначала в СССР, а после Второй мировой войны и в экономически развитых странах. Отметим, что период с конца Второй мировой войны до середины 70-х гг. в литературе иногда называют «золотым тридцатилетием» социального страхования. Во-вторых, расширение функций социального страхования. Это касается увеличения страхуемых случаев, роста выдаваемых при их наступлении пособий и увеличение срока их выплаты. Страхование стало распространяться на членов семей застрахованных. При этом страховые учреждения приобретали собственные больницы, приюты, санатории и др. Участие государства в страховании становится все более активным, особенно в страховании инвалидности, старости, вдовства и сиротства. Качественно важное значение имело введение государственного обеспечения по старости в начале XX в. в Дании, Англии, Австралии и Новой Зеландии. В-третьих, продолжалась демократизация института социального страхования. Голос застрахованных постепенно приобретал все больший вес в управлении делами страховых организаций. Данная тенденция в той или иной мере проявилась практически во всех государствах.
Ниже мы рассмотрим эволюцию страхования основных социальных рисков в государствах Запада и в России. О приоритете Германии в этой сфере уже говорилось, а ее опыт стал своеобразным примером для других стран. Германия выполняла роль своеобразного ледокола, взламывая сопротивление отсталых слоев буржуазии, предрассудки части пролетариата, косность чиновников и консерватизм части общественности. Опираясь на пример этой страны, другие могли учитывать чужие ошибки, выбирать апробированные схемы и эффективные новации. В этой связи отдельно и более подробно будет рассматриваться исторический опыт Германии и России. Социального страхования в других странах мы будем касаться в контексте основных направлений его развития.
Как уже указывалось, с начала 60-х гг. XX в. начался третий, современный, этап развития социального страхования. Условно его можно разделить на две части. Это 60-е – конец 70-х гг. и с 80-х до настоящего времени. 60—70-е гг. можно назвать периодом бурного роста системы социального страхования. Существенно увеличилось число социальных программ, расширился круг застрахованных лиц и перечень страховых случаев. За этот период бюджетные расходы в развитых странах выросли в 3 раза в Великобритании и в 13 раз в Японии. Этот рост имел и качественную сторону: учитывались нужды безработной молодежи, одиноких родителей, был легализован досрочный выход на пенсию безработных пожилого возраста, продлен срок оказания медицинской помощи и страховых выплат и др. Это был период господства доктрины «государства всеобщего благоденствия», которую иногда называли доктриной «государства всеобщего социального обеспечения». На первый план стали выходить не размеры вносимых страховых платежей и стаж работы, а нужды конкретного работника, причем независимо от причины их возникновения. В развитых странах в 60—70-е гг. XX в. социальные расходы росли в среднем на 8 % в год, в 2 раза превышая рост валового внутреннего продукта (ВВП). В ряде европейских стран доля таких расходов составляла до 30 % ВВП[157]. Обратной стороной этого процесса стал рост дефицита системы социального обеспечения, покрываемый из бюджетных средств. Это вызывало не только позитивную реакцию значительной части населения, но и волну неприятия сначала бизнеса, а затем и правительства ряда стран. Отсюда берут начало «рейгономика» (политика президента США Р. Рейгана) и «тетчеризм» (политика премьер-министра Великобритании М. Тетчер), расцвет которых пришелся на 80-е гг. Суть этой политики сводилась к уменьшению участия государства в регулировании социальной сферы, в том числе социального страхования и государственного обеспечения. Этой политике нельзя дать однозначно отрицательную оценку, ибо давление социальных расходов на бюджет и бизнес резко понижало объем инвестиций в реальный сектор экономики. Между тем, только рост производства мог обеспечить реальное повышение социальных расходов. Основными направлениями реформы социального страхования стали: во-первых, переход управления социальным страхованием в определенной части с национального и отраслевого на территориальный и корпоративный уровни; во-вторых, уменьшение прямого участия государства в финансировании социальной сферы при сохранении роли контролера и социального партнера; и, в-третьих, выход на первый план стимулирования здорового образа жизни и частных сбережений, а не страхование потерь от социальных рисков. В наибольшей степени это коснулось страхования от безработицы.
