Михаил Блинкин - Безопасность дорожного движения. История вопроса, международный опыт, базовые институции
Между тем, очевидно, что любая норма, допускающая подобное количество исключений (пусть не в законе, а на практике!), практически не работает, ее эффективность будет близкой к нулю. Сохранение этой практики делает бессмысленным пропаганду идей грамотного, ответственного и доброжелательного транспортного поведения как среди практикующих водителей, так и в работе с подрастающим поколением.
IV. Неотъемлемым признаком отечественной парадигмы БДД является непременная отсылка к программно-целевым методам управления как основе всей деятельности по обеспечению БДД.
Эта идея восходит к отечественным документам 1970-х годов и имеет преимущественно декларативный характер. К сожалению, в отличие от практики стран развитой автомобилизации, где в 1960–1970-е годы были популярны примерно те же лозунги, у нас нет ясности с целями, а программы представляют собой некоторые совокупности мероприятий, распределенных по ведомственному признаку без особой иерархии приоритетов.
Наиболее полное представление об особенностях отечественной версии программно-целевого подхода дает упомянутая выше ФЦП-2012, а также концепция ФЦП-2020.[37] Эти документы, надо полагать, отражают устойчивый консенсус должностных лиц и ведомств, отвечающих за вопросы БДД, а также работающих с ними экспертов.
Для обеих программ характерна методически несостоятельная и откровенно «украшательская» трактовка сложившихся тенденций аварийности в России как таковых, а также в сопоставлении с зарубежными трендами. Неадекватная оценка реальной ситуации естественным образом порождает столь же неадекватное целеполагание, решительно несовместимое с основами программно-целевого подхода.
Приведем для иллюстрации ряд положений из ФЦП-2020:
… число погибших в дорожно-транспортных происшествиях не только устойчиво сокращается, но и по темпам своего снижения опережает ожидаемую динамику значений данного показателя;
… за годы реализации федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах» Россия вошла в число стран-лидеров по темпам сокращения смертности на дорогах, существенно опередив по этому показателю практически все европейские и азиатские страны, Соединенные Штаты Америки и Австралию.
… использование программно-целевых методов управления в этой сфере позволило значительно улучшить ситуацию с дорожно-транспортной аварийностью в стране.
Эти выводы попросту противоречат фактическим данным. Сведения о фактической динамике упомянутых показателей мы привели в разделе 4.1. Сравнение фактических и «ожидаемых» данных представлено на рис. 8, который отлично иллюстрирует прогностический потенциал и реалистичность целеполагания отечественных программ БДД.
Понятно, что на столь слабой методической основе невозможно провести сколько-нибудь обоснованное ранжирование приоритетов и соответственно сформировать состав программных мероприятий в рамках критерия «эффект – затраты» сообразно специфике достигнутого уровня автомобилизации и сложившихся стандартов транспортного поведения.
В целом наши национальные программы по обеспечению БДД основывались и продолжают основываться на архаичных и неубедительных методических позициях. Поэтому их эффективность в условиях сохранения сложившейся институциональной среды и традиционной правоприменительной практики остается хотя и положительной, но весьма невысокой.
V. Еще одной отличительной особенностью отечественной парадигмы БДД является отсутствие понятий о разделенной ответственности за обеспечение БДД и соответственно гипертрофированное, мало реалистическое определение сферы ответственности государства. В частности, упомянутый ФЗ утверждает «приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении».
В разительном противоречии с этой формулировкой находятся федеральные программы и реальная практика.
Суть дела в том, что в рамках мирового опыта на том уровне автомобилизации и развития практик обеспечения БДД, на котором располагается или расположилась сегодня Россия, один из ключевых вопросов снижения смертности на дорогах в самом деле находится в полной ответственности государства – это формирование профессионального корпуса офицеров и сержантов дорожной полиции. Имеется в виду, что полицейские должны быть защищены законом, высокомотивированы, должным образом материально обеспечены, профессионально подготовлены, обеспечены самой современной материально-технической и информационно-технологической базой для выполнения своих обязанностей. Приоритетной задачей полицейского, находящегося в обозначенных комфортных условиях, становится защита прав и интересов добропорядочных участников дорожного движения; у него формируется четкий позитивный настрой на сотрудничество с ними. Соответственно формируются действенные неформальные коалиции дорожных полицейских и добропорядочных участников дорожного движения, способные обеспечить тотальное соблюдение должных стандартов безопасного поведения на дороге.
К сожалению, весь этот круг идей, вполне общепринятых в современной мировой практике обеспечения БДД, практически полностью упущен в ФЦП-2012, а также в проекте ФЦП-2020. Более того, термин «полиция» ни разу не встречается по всему тексту проекта ФЦП-2020. Формальные причины, по которым ФЦП отделена от программ развития профильной государственной структуры, связаны с особенностями бюджетного законодательства и хорошо известны. При этом очевидно, что такое разделение является сугубо контрпродуктивным.
VI. Негативной отличительной особенностью отечественной парадигмы БДД является заметный отрыв от мирового профессионального mainstream или, точнее говоря, идеологии заимствования частных деталей зарубежного опыта (типа запрета использования мобильных телефонов в процессе вождения) без каких-либо попыток имплементации его сущностных элементов.
За последние годы в России не издавались никакие зарубежные научные монографии, учебники или методические руководства по проблемам БДД. В результате отечественные должностные лица и инженеры по БДД не знакомы с классической зарубежной научной и учебной литературой по данному предмету, а также с современными версиями общепринятых в мире научно-практических документов, к примеру, популярным американским руководством «Highway Capacity Manual», переведенным на многие языки мира. Единственное русское издание отдельных фрагментов этого руководства было осуществлено еще в середине 1970-х годов.
Россия не вступила в IRTAD (см. главу 1) – авторитетную международную организацию, ведущую регулярный стандартизированный учет показателей численности, структуры и использования автомобильного парка, а также показателей аварийности по странам мира. Следует отметить, что участниками IRTAD являются все страны – члены ОЭСР, а также ряд прочих стран мира и многие национальные научные центры. Данные IRTAD используются в отчетах ООН, ОЭСР, ВОЗ, других международных организаций и, разумеется, во всех серьезных научных публикациях по проблемам БДД. Россия не представлена в IRTAD ни на государственном уровне, ни посредством отдельных научных центров, что выглядит особенно несообразно на фоне недавнего вступления страны в ВТО.
Регулярно проводимые в стране международные форумы по БДД носят преимущественно характер парадно-туристических мероприятий с участием членов королевских фамилий, автогонщиков-ветеранов, звезд эстрады и других публичных деятелей, заведомо не входящих в мировое научное сообщество.
Более того, в последнее десятилетие не было опубликовано ни одного сколько-нибудь заметного отечественного научного труда по теории и практике обеспечения БДД. Несмотря на наличие значительных по объемам финансирования НИОКР в рамках профильной ФЦП, в 2006–2012 гг. не появилось ни монографий, ни статей в авторитетных международных журналах, отражающих результаты проведенных исследований.
Такую ситуацию сложно признать нормальной. По ходу выполнения национальных программ по обеспечению БДД во всех ведущих странах мира ежегодно публикуется множество научных трудов, в том числе трудов сугубо нетехнической направленности, относящихся к сфере социологии, социальной психологии, институциональной экономики. Отметим также, что в рамках советских программ обеспечения БДД 1970–1980 гг. силами профильных центров того времени активно публиковалась вполне конкурентоспособная отечественная научная и методическая литература. В рамках ФЦП-2012 ничего подобного, к сожалению, не происходило.
С сожалением констатируем, что отечественная наука в сфере БДД безнадежно отстает от мирового уровня. Этот факт особенно прискорбен в связи с тем, что еще в 1970–1980-е годы научная школа профессора В. Ф. Бабкова безусловно находилась в mainstream обозначенной сферы научного знания.
