Коррупция. Очень краткое введение - Холмс Лесли
Подчас проблемы коррупции в той или иной стране настолько серьезны, что без радикальных мер не обойтись. Примером таких радикальных мер может служить решение Михаила Саакашвили (в то время находившегося на посту Президента Грузии) в 2004 году уволить всех сотрудников дорожной полиции, закрыть эту службу, а затем создать новую – с новыми сотрудниками и новым имиджем. Успех был грандиозным.
Персонал некоторых государственных служб по традиции состоит преимущественно из мужчин. Полиция – один из таких распространенных примеров. Инновационным методом в борьбе с коррупцией в подобных организациях является изменение гендерного состава. Так, в конце прошлого века транспортная полиция Перу подвергалась серьезной критике со стороны правительства этой страны и Всемирного банка за высокий уровень коррупции. Всемирный банк предложил провести эксперимент с изменением гендерного состава, поскольку женщины считаются менее склонными к коррупции. Начиная с 1998 года транспортная полиция в Перу была заметно «феминизирована». Спустя десятилетие представитель полиции Перу заявил, что такая политика имела несомненный успех и что уровень коррупции среди сотрудников дорожной полиции заметно снизился. Опираясь на пример Перу, схожая политика была применена в Мехико, ее результаты и там были весьма обнадеживающими.
Тем не менее анализ существующей ситуации в Перу, проведенный исследователем Сабриной Карим, показал, что, хотя феминизация полиции и вызвала снижение коррупции, эти результаты были менее впечатляющими и однозначными, чем было объявлено властями. Корреляция между процентом женщин в конкретной государственной сфере и уровнем коррупции в ней не настолько сильна, как об этом говорилось. И поскольку эмпирических данных все еще недостаточно, можно предположить, что снижение коррупции произошло не столько за счет феминизации, сколько за счет новизны. Для развития коррупционных сетей требуется время, так как между коррумпированными служащими должны возникнуть определенные связи и доверительные отношения. И женщины, работающие вместе, со временем могут точно так же стать коррумпированными.
Но тут есть интересный момент. Как свидетельствуют некоторые данные, женщины склонны доверять друг другу больше, чем они доверяют мужчинам, и наоборот. Частично опираясь на это предположение, руководство польской полиции в последнее время начало формировать полицейские патрули по возможности как гендерно смешанную пару (то есть женщину и мужчину).
Нельзя не упомянуть еще об одном моменте, связанном с гендерным распределением. В исследовании, посвященном коррупции среди полицейских США, проведенном Мэрилин Корсианос, выдвинуто предположение, что женщины-полицейские гораздо менее склонны образовывать коррупционные сети, чем полицейские-мужчины. Если это проявляется везде, то понятно, почему уровень коррупции значительно ниже там, где среди работников полиции выше процент женщин.
Изменение гендерного состава – не единственная инновационная мера, примененная в Латинской Америке в попытках уменьшить коррупцию. Другая мера была испытана в 1990-х в столице Колумбии Боготе ее мэром, Антанасом Мокусом. Как и во многих городах Латинской Америки, в Боготе существовала серьезная проблема коррупции в дорожной полиции. Оригинальный подход Мокуса состоял в том, что он не только распустил дорожную полицию (как десятилетием позже это сделал в Грузии Саакашвили), но и поставил клоунов в качестве управляющих дорожным движением в городе. Вместо того чтобы выписывать штрафы или не выписывать их в обмен на взятку, команда клоунов высмеивала нарушителей. Это не только улучшило ситуацию с дорожным движением в Боготе, но также привело к снижению коррупции.
В основе еще одного важного радикального подхода к борьбе с коррупцией лежит тезис «если не можешь победить, возглавь». В 1990-х годах в румынской армии возникла проблема коррупции: офицеры, занимающиеся призывом новобранцев, за взятку признавали их негодными к воинской службе. Вместо того чтобы бороться с этим, усиливая контроль, государство применило принципиально иной подход к набору новобранцев: оно официально разрешило тем, кто не хочет служить в армии, откупиться от службы. Это привело к тому, что, хотя всегда есть люди, которые предпочтут (несмотря на риск) дать взятку, меньшую, чем взнос в государственную казну, основная часть денег за освобождение от армейской службы тем не менее досталась государству, а не осела в карманах армейских офицеров.
И наконец, еще один радикальный способ – амнистия для тех, кого обвиняют или только подозревают в коррупции. Правительство может объявить, что оставит без внимания то, что уже произошло, но будет жестко бороться со всеми проявлениями коррупции, которые будут иметь место с начала следующего года. Такой способ нужно использовать только в крайних случаях, когда коррупция распространена настолько широко, что уже нет надежды на то, что новая администрация будет менее коррумпирована, чем предыдущая. Такой подход имеет заметные недостатки, поскольку обществу с самого начала дают понять, что коррумпированные служащие получат прощение, а это подрывает авторитет закона. Но если положительные результаты этого решения проявятся достаточно быстро, то общество признает такую меру целесообразной как меньшую из двух зол.
До сих пор мы рассматривали «домашние» меры, которые могут быть использованы правительством той или иной страны. Но государство может также сотрудничать с зарубежными организациями и учиться у них, а также у других государств. К последней выделенной нами группе относятся как раз те меры, которые государство может и должно использовать за пределами своих границ.
До 1990-х годов США были единственной страной, законодательство которой можно было применить к нарушениям со стороны американского бизнеса за рубежом. В 1977 году, в результате скандала со взятками в Локхиде (ведущий американский производитель военной авиатехники был пойман на даче взяток за получение контрактов в нескольких странах в течение многих лет) и общественным возмущением, вызванным Уотергейтом, США ввели Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), направленный против таких нарушений. В нем дача взяток американскими компаниями за границей объявлялась незаконной.
Хотя до начала 1990-х годов этот акт применялся на практике крайне редко, его наличие явилось прецедентом, который США использовали для убеждения ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) принять конвенцию против взяток (описанную в главе 7).
Среди современных компаний, попавших под действие FCPA, оказался крупнейший американский работодатель, Walmart, который в апреле 2012 года был публично обвинен New York Times во взятках в Мехико. В феврале 2014 года Walmart объявил, что собирается заплатить более 200 млн долларов в течение последующих двенадцати месяцев за расследование возможных нарушений FCPA.
В последнее время во многих западных странах появились законы, схожие с FCPA, хотя большинство аналитиков соглашаются с тем, что принятый Великобританией в апреле 2010 года закон, вступивший в силу в июле 2011 года, установил более высокий стандарт. Этот акт, который некоторые называют самым сильным антикоррупционным законом в мире, имеет очень широкое применение и предполагает ответственность за дачу взяток и в стране, и за ее пределами как национальными, так и иностранными компаниями, связанными с британскими фирмами. Более того, если FCPA не запрещает упрощающих выплат («быстрых денег», направленных на ускорение бюрократических процессов, когда контракт уже заключен), британский акт признает их незаконными.
Государства могут помогать друг другу в борьбе с коррупцией, разрешая экстрадицию физических лиц. К сожалению, многие страны не разрешают экстрадицию собственных граждан в другие страны, даже если те могут представить доказательства их вины. Это играет на руку коррумпированным государственным чиновникам и предпринимателям.
Другая возможность состоит в принятии государствами законов, которые запрещают банкам получать сомнительные переводы из-за границы или, по крайней мере, обязывают банки сообщать властям о подозрительных вкладах. Давление на страны по введению таких законов усилилось в 2000-х годах после катастрофы 9/11, когда стало ясно, что террористы могли отмывать деньги через банки. Но, несмотря на это давление, некоторые страны по-прежнему разрешают банкам деятельность, которую ФАТФ (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег – см. главу 7) определяет как отмывание денег.
