Коллектив авторов - Административное право Российской Федерации: Учебник
В этот период прослеживалась стойкая тенденция, направленная на приспособление прежнего государственного аппарата к решению новых политических, экономических и социальных задач. Это проявлялось уже в текстах указов Президента РСФСР. В них говорилось, что министерства и ведомства РСФСР являются правопреемниками упраздняемых министерств и ведомств СССР.
В 1996 году число министерств было сокращено до 24. Все министерства и ведомства были сгруппированы в девять блоков (экономический, социальный, сотрудничества со странами СНГ, национальной, региональной и правовой политики и т.д.).
Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» статус министерств определялся как органов исполнительной власти, проводящих государственную политику и осуществляющих управление в установленной сфере деятельности, а также координирующих деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Государственный комитет рассматривался как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Иные организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор) рассматривались как федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах деятельности.
Начиная с 2000 г. значительно изменилась система исполнительной власти страны. Например, появился институт полномочных представителей президента по семи федеральным округам. Это повлекло за собой необходимость нормативного закрепления взаимоотношений между новыми и прежними федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ[89].
В последующем принятие новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (март 2004 г.)[90] повлекло за собой не только количественные, но и качественные изменения в их прежнем правовом статусе. Их общее количество возросло с 67 до 81. В тоже время, вместо 24 федеральных министерств осталось 15. Например, в состав ФСБ России[91] вошли бывшие до этого самостоятельными федеральная пограничная служба и ФАПСИ. В ходе административной реформы структурные изменения произошли и в других федеральных органах исполнительной власти. Для действующей до 12 мая 2008 г. структуры федеральных органов исполнительной власти были характерны следующие особенности:
♦ вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали федеральные министерства[92], федеральные службы[93] и федеральные агентства[94];
♦ за исключением МИДа России и МЧС России в системы других федеральных министерств входили федеральные службы и федеральные агентства от одного (МВД России) до шести (Минтранс России);
♦ в зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства подразделялись на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент РФ (7); имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (8); входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществлял Президент РФ (8); входившие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляло Правительство РФ (42).
Для последующей структуры федеральных органов исполнительной власти[95] характерны следующие особенности.
1. По характеру соподчиненности они стали подразделяться на следующие три группы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего их было 20); федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего их 56); Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской федерации (всего их восемь).
2. Организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти являются федеральные министерства (их количество увеличилось до 18), федеральные службы (их стало 35) и федеральные агентства (их стало 31).
3. За исключением МЧС России, Министерства регионального развития России и Министерства энергетики России – остальным федеральным министерствам подведомственны от одного (ФМС в составе МВД России; Федеральное агентство по делам СНГ в составе МИДа России; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии в составе Министерства промышленности и торговли России) до семи федеральных служб и агентств (Министерство экономического развития России).
Президент РФ уполномочен определять не только систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, но и непосредственную подчиненность себе министерств и ведомств, деятельность которых играет ведущую роль в государственной и общественной жизни.
В соответствии с Указом Президента РФ № 636 от 21 мая 2012 г.[96]все федеральные органы исполнительной власти были сгруппированы в следующие три раздела.
1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
2. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
В соответствии с данным указом общее количество федеральных органов исполнительной власти стало – 79, из них: федеральных министерств – 21, федеральных служб – 33 и федеральных агентств – 25.
6.2. Органы государственного управления в СССР
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, непосредственно осуществляющим полномочия по управлению страной, является правительство. В зависимости от формы государства, существующих традиций и иных факторов в различных странах оно именуется по-разному (кабинет министров, совет министров). Руководство его деятельностью осуществляет глава правительства, именуемый в различных государствах также по-разному (премьер-министр, канцлер, председатель совета или кабинета министров, председатель правительства – в России). Членами правительства могут быть заместители главы правительства, руководители центральных (федеральных) органов исполнительной власти, помощники министров.
В СССР высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти был Совет Министров СССР (или Правительство СССР). В союзных и автономных республиках в составе СССР высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти были соответствующие советы министров. Министерства СССР, союзных и автономных республик в пределах имеющихся полномочий осуществляли руководство отдельными отраслями государственного управления. Исполнительные комитеты краев, областей, автономных областей, районов, городов и сел в рамках своей компетенции осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на основе решений вышестоящих органов.
В своей деятельности органы государственного управления были подотчетны и подконтрольны органам власти – Советам депутатов трудящихся. Кроме того, исходя из принципов демократического централизма, органы государственного управления непосредственно подчинялись вышестоящим органам государственного управления. Широко применялась практика делегирования части государственных функций общественным организациям (профсоюзам).
Практика государственного строительства и господствующая в советской науке теоретическая концепция отрицали принцип разделения власти на три его классические ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Считалось, что вся полнота власти принадлежит населению, организованному в виде советов депутатов трудящихся всех управленческих уровней. Основными чертами органов государственного управления в СССР были следующие:
♦ действовали только на основании и во исполнение законов;
