Мария Лушникова - Курс права социального обеспечения
В годы Первой мировой войны перераспределение трудовых ресурсов имело административный характер, а безработицы в условиях тотальной мобилизации практически не было. Послевоенный экономический кризис привел к усилению роли бюро указания труда, деятельность которых связывалась со страхованием от безработицы. Программное значение в этом контексте имел Закон от 16 июля 1927 г. «О трудовом посредничестве и страховании по безработице», который с изменениями действовал до начала XXI в. При фашистском режиме проблема трудоустройства была решена через принудительное распределение рабочей силы, а милитаризация экономики и массовый призыв в армию сняли проблему занятости с повестки дня.
В послевоенный период проблема трудоустройства стала монополией Федерального ведомства по труду, которое сохранилось вплоть до 1994 г., когда Законом от 26 июля 1994 г. «О стимулировании занятости» была легализована деятельность частных организаций по трудоустройству. Отметим, что Федеральное ведомство по труду действует на паритетных началах и в него входят представители работников, работодателей и публичных корпораций. В его функции включаются консультирование заинтересованных лиц по вопросам получения профессии, трудовое посредничество, организация профессионального обучения, создание новых рабочих мест, а также выплата пособий по безработице и пособий на случай неплатежеспособности работодателя. Примечательно, что существенное место в деятельности Федерального ведомства по труду отводится превентивным мерам по борьбе с безработицей. Его представители изучают положение на рынке труда, прогнозируют объем и виды занятости по экономике в целом и на отдельных производствах. На основании этой оценки они дают прогноз о потребности в работниках отдельных профессий и соответственно строят свою работу по профессиональному обучению. Эти меры согласовываются с Федеральным ведомством по труду. С этой целью они запрашивают и обрабатывают большой объем информации, получаемой от работодателей. Если последними она специально не предоставляется, то Федеральное ведомство по труду взыскивает с них все расходы на переобучение уволенных или переведенных работников. Как уже указывалось, наряду с государственными существуют и частные службы занятости. Они действуют только на основании разрешения, выданного Федеральным ведомством по труду, основанием для которого являются достаточно жесткие требования (специальные знания и опыт, стаж работы в области трудового посредничества не менее 3 лет, наличие профессионального образования и др.). Услуги, предоставляемые государственной службой в сфере трудового посредничества, являются для работников бесплатными, а необходимые расходы полностью или частично покрываются за счет средств работодателей. Аналогичный порядок действует и в частных службах трудоустройства, услуги которых для работников также бесплатны. Исключение составляют прямо установленные в законе категории работников (художники, артисты, профессиональные спортсмены, фотомодели и др.). Отметим, что в Германии отдельный т. 3 Социального кодекса специально посвящен стимулированию труда и занятости.
Специальный порядок трудоустройства установлен для лиц с пониженной трудоспособностью. Инвалиды имеют право на дополнительную помощь в на получение адекватных рабочих мест. Организация деятельности таких рабочих мест возложена на ведомства по труду. Закон от 16 июля 1953 г. «О стимулировании занятости инвалидов» обязывает работодателей, имеющих в организации более 16 работников, предоставлять не менее 6 рабочих мест инвалидам. Работодатели, не соблюдающие установленный порядок приема инвалидов, обязаны платить ведомству по труду денежную компенсацию. Эти средства расходуются на трудоустройство инвалидов. Льготный режим предусмотрен и для трудоустройства лиц старше 50 лет, т. к. это сопряжено с получением дотаций работодателями[128].
Россия. До отмены крепостного права в указании труда не было необходимости. После этого, в связи с процессом обезземеливания и ростом отходничества, этот вопрос встал на повестку дня. С конца 60-х гг. XIX в. отдельные земства пытались проявить инициативу в создании бюро по указанию труда для сельскохозяйственных рабочих. Сеть частных контор была развита относительно слабо, а никакого центрального органа, координирующего их действия, просто не существовало. Этому способствовала пассивность правительства, убежденного в отсутствии «рабочего вопроса в европейском смысле слова». Частные посредники, оставаясь вне сферы правового регулирования, откровенно наживались на неграмотности крестьян. Открытие частных посреднических контор в приискании рабочих и работы было регламентировано только в 1882 г., но в саму их деятельность государство практически не вмешивалось. В этой связи В.А. Гаген настаивал на необходимости создания института особых правительственных инспекторов для надзора за частными посредническими конторами (по примеру Румынии) и содействовать устройству учреждений указания труда, не преследующих коммерческие цели[129].
Посредничество благотворительных организаций и земств было более оперативным и гибким, но относительно мелкомасштабным и территориально ограниченным. Их представляли в основном посреднические конторы при уже упомянутых домах трудолюбия. В Москве еще в начале XX в. хотели открыть четыре специальных «рынка труда», но все ограничилось учреждением одной территории для встречи представителей потенциальных работодателей с ищущими работу (1910 г.). В 1895 г. были открыты две посреднические конторы по найму прислуги, а впоследствии их число выросло до 9, причем для работников их услуги были бесплатными. Только в 1906 г. МВД разрешило открыть централизованную Московскую городскую контору, частично финансируемую из городского бюджета. Ее услуги первоначально были платными как для работодателей, так и для работников, а контингент ищущих работу состоял преимущественно из прислуги и чернорабочих. В задачу конторы входило только направление лиц, ищущих работу к потенциальному работодателю с представлением основных сведений о кандидате. В Санкт-Петербурге городская посредническая контора была открыта в 1901 г., оплата также взималась с обеих сторон. Клиентура была традиционной: преимущественно женская прислуга, а также дворники и швейцары. Только в 1909 г. принимается Временное положение о Городской бирже труда, где в качестве клиентов уже преобладали рабочие-мужчины. По сути, это было все то же место встречи ищущих работу с обладателями вакансий на нее при элементарном учете и первичной обработке статистических данных.
Земское посредничество в дореволюционный период так и осталось в зачаточном состоянии. Попытки обобщить сезонную миграцию отходников и направить их поток в рациональное русло чаще всего заканчивались на этапе сбора данных. В 1899 г. Самарскому и Симбирскому земствам удалось открыть по конторе для трудоустройства, но они проработали всего несколько месяцев[130]. В этой связи В.А. Геген писал о том, что Россия ощущает настоятельную нужду в развитии форм посредничества в приискании труда как организованного в виде особых контор, так и неорганизованного (биржи труда, частные посредники, публикации о вакансиях в газетах и журналах)[131].
Первая мировая война вызвала дефицит работников в тылу, сопряженный с притоком беженцев с оккупированных территорий. В столице существенную роль при подборе кадров сыграла Петроградская городская биржа труда, открытая в начале 1915 г. В контроле за ее деятельностью принимали участие представители рабочих. Функции трудоустройства выполняло и Всероссийское бюро труда, созданное всероссийским земским и городским союзами в августе 1915 г. С 1915 г. начали создаваться областные биржи труда, которые остались территориальными посредническими органами, формально не бравшими платы с лиц, ищущих работу. Временное правительство в июле 1917 г., придало учету рабочей силы значение дела государственной важности[132]. Этот учет находился в ведении Отдела рынка труда, являвшегося структурным подразделением нового Министерства труда. 19 августа 1917 г. утверждается Положение о биржах труда[133]. Они должны были создаваться во всех населенных пунктах с числом жителей более 50 тыс. человек и управляться на паритетных началах.
В советский период ситуация кардинально изменилась в связи с принятием постановления СНК РСФСР от 11 декабря 1917 г., утвердившего Положение о страховании на случай безработицы, о котором будет сказано в следующем разделе. На биржу труда возлагались функции учета всех лиц, имеющих право на пособие по безработице. Новое Положение о биржах труда, опубликованное 31 января 1917 г., напоминало принятое Временным правительством, но имело ряд существенных отличий. Оно передавало биржи труда исключительно в руки рабочих организаций, а их основной функцией теперь являлось не трудоустройство, а точный учет и плановое распределение рабочих рук. Деятельность всех частных посредников запрещалась, и эта сфера объявлялась государственной монополией. Наем работников мог теперь осуществляться только через биржи труда. В условиях гражданской войны и всеобщей мобилизации спрос на рабочую силу резко вырос, а материальные стимулы к труду ослабли. В качестве ответной меры новая власть ввела всеобщую трудовую повинность. Декретом СНК РСФСР от 3 сентября 1918 г. безработным запрещалось отказываться от предлагаемой работы, в том числе менее квалифицированной и в другой местности. Из органов указания труда советские биржи труда превратились в органы полупринудительного распределения рабочей силы.
