Всеволод Васильев - Муниципальное право России
Такое участие сельских Советов в товарно-денежных отношениях в известной мере повторяло практику хозяйственной деятельности земских и городских управ. Тем не менее нигде, ни в одном официальном документе, Советы не назывались органами местного самоуправления. Этот термин полностью исчез из лексикона как законодательных актов, так и работников советских органов. Однако идея местного самоуправления не умерла. Она продолжала жить в работах крупных ученых-специалистов в области муниципальной теории и практики, которые видели в Советах, получавших относительную самостоятельность, бюджетные и имущественные права, своеобразные органы местного самоуправления. Доказательство тому – труды Л. Велихова и его современников – специалистов в области муниципальной деятельности. Анализируя главным образом статус городов и основы организации жизни в них, Л. Велихов выступает с общих позиций теории местного самоуправления и высказывает общие суждения о природе местного самоуправления в СССР.
Выдвигая вопрос о существовании местного самоуправления в СССР в качестве спорного, он стремится привести доводы в пользу позитивного ответа на него. Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, писал он, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая «коммунальный» принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует «муниципальное» начало, то придется отрицать у нас наличность местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т. е. из марксистского определения последнего (здесь Л. Велихов отдавал дань господствующей идеологии. – В.В.), то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует[56].
Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему во всех государствах, Л. Велихов указывает на различие в характере власти центральной и муниципальной. Центральная власть – власть суверенная, а власть органов местного самоуправления – власть подзаконная. Далее он отмечает разграничение сфер компетенции властей центральной и местной – обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, как и те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него. Местное самоуправление имеет самостоятельные источники средств и, кроме того, формируется на выборных началах. Если приложить все эти признаки к практике местных органов власти СССР, то окажется, что они здесь в той или иной мере присутствуют и, значит, здесь существует и местное самоуправление.
Не была принята во внимание существеннейшая черта реального местного самоуправления – самостоятельность в решении порученных дел. Впрочем, сам Л. Велихов достаточно ясно представлял себе, насколько ограничены в своей самостоятельности местные органы власти. Анализируя законодательство, он замечал: «Мы видим, что по точному смыслу приведенных законодательных положений распорядительный орган городского самоуправления, т. е. горсовет, является всецело ответственным перед вышестоящими органами, причем он обязан подчиняться как решениям вышестоящих судов, так и предписаниям вышестоящего исполкома. Кроме того, нет сомнения в том, что обычно составляющие его большинство партийных членов подчиняются во всех своих действиях партийной дисциплине, а в целом ряде вопросов, касающихся труда, решающее влияние на поведение членов горсовета имеет профессиональная дисциплина. В результате, если бы мы рассуждали на основании обычных критериев, существующих в западноевропейской науке, то должны были бы прийти к заключению, что городское самоуправление (и не только городское. – В.В.) лишено всякой независимости и самостоятельности»[57].
Но обычные критерии – это критерии нормальной логики, лишенные идеологической окраски, и, следуя именно им, Л. Велихов приходит в противоречие с самим собой. «Значение муниципальной самостоятельности, – пишет он в другом месте своей книги, – порождаемой децентрализацией государственной власти, не следует недооценивать. Рассуждая абстрактно, приходится признать, что самоуправление вообще является самоуправлением лишь постольку, поскольку оно независимо от посторонней опеки и обладает возможностью самоопределяться беспрепятственно.
Как правильно заметил еще Иеремия Бентам, «самостоятельность – живая душа самоуправления». Без известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя чужой воли, т. е. в чистейшую фикцию, и, в частности, городская коммуна оказывается внутренне бессильной строить свое благоустройство согласно своим, хорошо знакомым ей нуждам и интересам. На помочах у центрального правительства, не знающего местных условий и особенностей, муниципальные органы утрачивают не только свою внутреннюю энергию, но и гибкую приспособляемость ко всем сложным требованиям реальной жизни на местах»[58].
Внимательно наблюдая за историей возникновения и развития Советов после Октябрьской революции, Л. Велихов не мог не понимать, что после периода централизма, вызванного Гражданской войной, новое государство должно перестроиться, приспосабливаясь к решению новых задач мирного развития. Как известно, НЭП поставил совершенно новые цели, писал он, а именно восстановление товарного хозяйства. Достигнуть этого без строгой хозяйственной экономии на местах и вообще без самостоятельности мест, привыкших покрывать все свои расходы пособиями из центра, было невозможно. Поэтому выделение местных финансов из общегосударственных финансов и самостоятельность местного бюджета сделались насущной задачей времени. «Эта неизбежная децентрализация финансов и дифференциация бюджетов произошли сначала посредством выделения местных финансов из государственных, без специального выделения городского хозяйства (период 1921–1923 гг.), а затем специфические муниципальные запросы потребовали логического завершения политики, направленной на создание самостоятельного городского хозяйства (с 1923 и позднее)»[59].
Он анализировал развитие функций и полномочий местных органов власти (прежде всего городских), прослеживал, как совершенствуются их выборы, взаимоотношения центральных и местных властей. Оправдывая с позиций государственной теории самоуправления встроенность муниципальной власти в общий механизм государственной власти, предоставление муниципальным властям многих из прав, которые имела центральная власть, непосредственное участие Советов в осуществлении общегосударственных задач, их деятельность по выполнению указаний центра, формы надзора за местными Советами со стороны центральных властей, он в то же время ратовал за автономию городских Советов и, указывая на то, что движение, определяемое новой экономической политикой, идет именно в эту сторону, сосредоточивал внимание на финансово-бюджетных проблемах деятельности Советов.
Написанная в плане сравнительного анализа муниципальной практики у нас и за рубежом, книга намечала, с учетом опыта других стран, пути оптимального определения доходов и расходов городских Советов. Здесь Л. Велихов видел перспективу усиления самостоятельности, основу для обеспечения необходимой автономии местного самоуправления. «Самое уязвимое место нашего городского самоуправления, – писал он, – находится не в сфере прав, и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области»[60]. Понимая, что развитие НЭПа далеко не завершено и нужно двигаться дальше, всемерно пользуясь примерами западных достижений, он высказывал уверенность, что «никаких коренных и неразрешимых противоречий или затруднений для начавшегося муниципального строительства в политическом строе СССР не содержится»[61].
Увы! В политическом строе СССР зрел поворот совсем в другую сторону, и практика беспощадно опровергла все оптимистические надежды ученого. Государство обрушило на свой народ волну репрессий, унесшую вместе с миллионами жизней и жизнь самого Велихова. В стране установился тоталитарный строй, расцвел культ личности И.В. Сталина, повсюду насаждались не только идеологические, но и организационно-экономические штампы, единственно приемлемые для того режима, и уже ни о каком местном самоуправлении не приходилось мечтать.
