Андрей Лушников - Развитие науки финансового права в России
В рамках подготовки бюджетной реформы в конце 1809 г. им разрабатывается «План финансов», утвержденный Александром I в феврале 1810 г. Надо отметить, что вышеназванный план был в какой-то степени результатом работы целого коллектива специалистов. Об этом будет сказано ниже. Здесь же отметим, что в подготовке данного документа, на наш взгляд, кроме М. М. Сперанского, наиболее активное участие приняли М. А. Балугьянский и Н. С. Мордвинов. С ними мы еще встретимся на страницах данного повествования. Видный ученый-финансист, профессор Киевского университета А. В. Романович-Славатинский считал, что при составлении этого плана «были строго проведены идеи Адама Смита, первым наставником которых у нас был Балугьянский»[117]. В. А. Буковецкий прямо назвал нашего героя «одним из примернейших русских учеников А. Смита» и связывал это также с влиянием М. А. Балугьянского[118].
С 1812 г. М. М. Сперанский оказывается в опале, отправляется в ссылку в Нижний Новгород и Пермь, однако это не помешало ему с 1816–1819 гг. являться пензенским губернатором, а с 1819–1821 гг. – сибирским генерал-губернатором. Примечательно, что одной из причин его опалы стала симпатия реформатора к французской законодательной системе, в том числе к Кодексу Наполеона (Гражданскому кодексу Франции) 1804 г., наиболее прогрессивному в то время. Дошло до того, что его обвинили в шпионаже в пользу Франции. Вероятно, уверовавший в свои возможности реформатор в частном разговоре с пренебрежением высказался об императоре, что «доброжелателями» немедленно было сообщено по инстанции.
В 1821 г. он был возвращен из ссылки в столицу, назначен членом Госсовета по департаменту законов и занялся преимущественно вопросами систематизации российского законодательства. После воцарения Николая I эта работа ученого получила высочайшее одобрение, а результатом ее стало «Полное собрание законов Российской империи» в 45 томах (1830) и «Свод законов» в 15 томах (1832). В 1826–1829 гг. он осуществлял общее руководство II Отделением собственной Его Императорского Величества канцелярии, специально учрежденной для составления и издания вышеназванных актов, хотя официального назначения не получил. Начальником этого отделения с 1826 по 1847 г. был ближайший сподвижник реформатора М. А. Балугьянский, о котором будет сказано ниже. Работу на поприще систематизации законодательства венчал графский титул, полученный М. М. Сперанским в конце 1839 г. Всего он был награжден семью российскими (включая высшие ордена Александра Невского и Андрея Первозванного) и рядом зарубежных орденов (в том числе прусским орденом Красного Орла).
Он заложил своеобразную отечественную традицию, когда государственная деятельность и научная работа до известной степени объединялись. При этом главными научными трудами становились планы и программы, объяснительные записки, рассуждения о различных сферах государственной деятельности и др. Так, «План финансов» напрямую касался преобразований в сфере бюджета, налогов, денежного обращения, управления государственным хозяйством посредством, прежде всего, изменений в законодательстве. По форме изложения План отличался лаконичностью, ясностью и конкретностью формулировок. Предлагаемые мероприятия по спасению финансов России были приведены в стройную систему взаимосвязанных мер. При этом определялся порядок реализации этих мероприятий и сроки исполнения. «План финансов» имел две части: устройство финансов на 1810 г. (текущий план) и постоянное устройство их с 1810 г. на будущее время (перспективный план).
Появление «Плана финансов» было продиктовано тяжелым финансовым положением страны, огромным дефицитом ее бюджета, который покрывался неконтролируемым выпуском новых ассигнаций и займами. Россия оказалась на грани финансового краха. Для восстановления ее финансовой системы необходимо было решить две основные задачи: 1) устранить дефицит бюджета, уравняв доходы с расходами; 2) погасить государственный долг. Соответственно «План финансов» включал разделы: 1) о соразмерности доходов и расходов; 2) монетная и кредитная системы; 3) управление финансами[119]. По сути, речь шла о кардинальных реформах в области бюджета, кредита, денежного обращения и управления финансами.
О бюджетной системе. Согласно «Плану финансов» основным правилом бюджетной системы должно быть обеспечение соразмерности расходов с приходами, причем расходы должны учреждаться по приходам. Дефицит бюджета следует устранять сокращением расходов (издержек) и увеличением доходов. Все расходы, согласно Плану, подразделялись по категориям в зависимости от критериев классификации: 1) по управлению (по министерствам, по двору и проч.); 2) по степени нужды (необходимые, полезные, избыточные и излишние); 3) по пространству (государственные, окружные, волостные); 4) по характеру (обыкновенные и чрезвычайные); 5) по виду издержек (постоянные и переменные). Все статьи расходов распределялись в соответствии с указанными классами.
В доходной части бюджета доходы подразделялись в зависимости от источников на налоговые (подати и налоги) и неналоговые (доходы с казенных капиталов и доходы с казенной собственности).
В «Плане финансов» были заложены также основы бюджетного процесса: 1) порядок разработки проекта бюджета (росписи) учрежденным при Министерстве финансов специальным комитетом, 2) внесение его на рассмотрение в Государственный Совет, 3) Высочайшее утверждение бюджета (годовой росписи доходов и расходов), а равно 4) порядок его исполнения на основании смет министерств через Казначейство под контролем Министерства финансов, которое дает заключения по кредитным запросам министерств. Планом предусматривалось придание государственному бюджету (росписи) силы закона на финансовый год[120].
Л. Н. Яснопольский (о нем см. далее), крупный специалист в области бюджетного права, утверждал, что М. М. Сперанский впервые создал формальную систему русского бюджетного права. «План финансов» был призван воплотить в финансовую практику идеи бюджета как «основного финансового закона» и создать гарантии его правильного составления. Более того, под контроль «основного финансового закона» должна быть поставлена вся деятельность Министерства финансов, а сам он должен внести порядок в «способы законодательствования абсолютной монархии». По мнению ученого, замысел преобразований был направлен против сверхсметных ассигнований как коренного зла русского бюджета, что, в свою очередь, позволило бы сохранить равновесие между утвержденной росписью доходов и расходов государства. Л. Н. Яснопольский утверждал, что законодательный порядок утверждения бюджета был краеугольным камнем бюджетно-правовой системы, смоделированной М. М. Сперанским. Если бы «План финансов» был осуществлен, то для российского бюджета были бы созданы те же правовые условия, в которых существует бюджетная практика в конституционных государствах. Ученый полагал, что теоретические идеи, адекватные идеям бюджетной реформы 1862 г., в зародышевой форме почти все были развиты в законодательстве Сперанского. Вклад последнего в развитие именно финансового права оценивается очень высоко[121].
О налоговой системе. В «Плане финансов» в качестве сокращения дефицита бюджета рассматривались два пути: государственный кредит или увеличение налогов. М. М. Сперанский отдал предпочтение второму пути. В качестве задач реформы провозглашались достижение баланса доходов и расходов, увеличение наполняемости бюджета через введение новых обоснованных и не наносящих вред хозяйству внутренних акцизов и пошлин. Увеличение налогового бремени при этом не должно быть произвольным. Реформатором предлагались введение поземельной подати вместо подушной, отмена устаревших винных откупов и введение существующих в других государствах акцизов. Причем введение поземельной подати должно сопровождаться участием депутатов в губерниях, которые производят раскладку данной подати по волостям и уездам.
О монетной (денежной) системе. В «Плане финансов» монетная система рассматривалась в единстве с кредитной системой, сопоставлялись металлические монеты и кредитные бумаги. Монеты характеризовались свойствами достоверности, удобности и обширности. Кредитные бумаги, по «Плану финансов», «та же самая монета металлическая, но усовершенствованная в степени и пространстве обращения»[122]. В благоустроенной монетной системе устанавливались два рода монет: серебряная банковая и разменная (серебряная и медная). Медная монета должна иметь единственное предназначение – размен серебряной монеты.
О кредитной системе. В «Плане финансов» кредитные бумаги подразделялись на 4 класса: 1) кредитные бумаги, основанные на серебре; 2) бумаги, которые основаны на меди; 3) бумаги, основанные на товарах и недвижимом имуществе (векселя, закладные и заемные бумаги, т. е. облигации); 4) бумаги, которые основаны на предложениях капитала (ассигнации). Первые два класса мы отнесли бы к бумажным деньгам.
