Александр Писарев - Муниципальное право России: курс лекций
запретами на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Закрепляемый ст. 12 Конституции РФ принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства.
Положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции РФ означает, что все конституционные нормы, в том числе и по вопросам организации местного самоуправления, имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел по искам о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений должны руководствоваться Конституцией РФ.
6.3. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления
В настоящее время важнейшим источником муниципального права и правовой основой для дальнейшего развития и совершенствования законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов является Закон об общих принципах организации местного самоуправления.
Принципиально новым в Законе об общих принципах организации местного самоуправления является подход к территориальной организации местного самоуправления. Если Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь четко определена необходимость создания их различных типов, в том числе сложносоставных.
В Законе об общих принципах организации местного самоуправления определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Таким образом, местное самоуправление должно развиваться не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.
Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов РФ. Но теперь это будет делаться в соответствии с требованиями, предусмотренными Законом об общих принципах организации местного самоуправления. Главное обстоятельство, с учетом которого должны определяться размеры территорий сельских и городских поселений, – это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.
Для муниципального образования каждого типа Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Законом об общих принципах организации местного самоуправления.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет порядок разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления направлен на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением, он содержит перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления. Кроме местного референдума и муниципальных выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.
Новой формой прямой муниципальной демократии являются публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проекты устава муниципальных образований, местного бюджета, отчета об исполнении местного бюджета, планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований.
Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет перечень основных органов местного самоуправления, к которым относятся:
1) представительный орган;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация;
4) контрольный орган.
Первые три органа местного самоуправления определяются в Законе об общих принципах организации местного самоуправления как обязательные.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов; устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образования; определяет 10-процентый барьер для профессиональной работы депутатов и особый порядок формирования представительных органов муниципальных районов; предусматривает возможность назначения лица на должность главы исполнительного органа местного самоуправления (главы администрации) по контракту, заключаемому на основе конкурса.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.
Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом об общих принципах организации местного самоуправления право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью).
Следуя требованиям Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования.
В Законе об общих принципах организации местного самоуправления содержатся положения об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности.
Важной новеллой Закона об общих принципах организации местного самоуправления является установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. В Законе четко прописаны условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются органами государственной власти.
