Олег Кутафин - Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. Монография
Однако было высказано и другое мнение. Так, Б. М. Клименко полагает, что государственная территория не входит в понятие государства как субъекта международного права, ибо принадлежность субъекта не следует отождествлять с самим субъектом[153].
Многие исследователи связывали и связывают государственную территорию с суверенитетом государства.
Еще Н. И. Палиенко утверждал, что суверенитет характеризует юридическую природу осуществляющегося государственного властвования, является тем необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов, отграничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств[154].
Многие современные юристы вводят понятие «суверенитет» в качестве одного из сущностных при определении понятия государства. Так, по мнению Н. А. Ушакова, «государство – особая организация по управлению делами существующего на определенной территории человеческого общества, обладающая специфическим свойством суверенитета». Исходя из этого он дает следующее определение государственной территории: «Государственная территория – это земное пространство, находящееся под суверенитетом данного государства. Соответственно, негосударственная территория – земное пространство, не находящееся под суверенитетом какого-либо государства»[155].
Такое понимание соотношения государственной территории и суверенитета было бы правильным, если бы суверенитет действительно был бы, как это иногда утверждается в литературе[156], одним из неотъемлемых признаков государства. Однако практика государственного устройства нашей страны свидетельствует о том, что могут быть государства, и не являющиеся суверенными, например автономные республики в составе бывшего СССР, республики в составе Российской Федерации.
Поэтому прав был Д. Л. Златопольский, который усматривал в наличии территории не признак суверенитета, а лишь одну из отличительных особенностей государственности, без которой не может существовать ни одно государство[157].
Территория любого государства независимо от наличия у него суверенитета представляет собой пространственный предел власти государства, т. е. исключительную область проявления властных полномочий государственных органов, устанавливающих на этой территории определенный правопорядок. Поэтому было бы ошибочно утверждать, как это делал А. Я. Вышинский, что суверенитет не находится в зависимости от фактической способности государства осуществлять власть на своей территории, что «ставить суверенитет государства в зависимость от его фактической способности осуществлять власть на своей территории или вне ее – значит подчинять государство произволу другого, более сильного государства»[158].
Между тем в соответствующих властных установлениях государства, в отношениях одного государства с другими государствами по поводу территории и раскрывается юридическая природа государственной территории[159].
Как уже отмечалось, и Н. М. Коркунов, и Ф. Ф. Кокошкин подчеркивали, что территориальное верховенство входит в сферу публичного права и не включает право частной собственности на территорию. Территориальное верховенство как осуществление публичной государственной власти объявлялось ими ее правом не на территорию, а на население.
В советский период ряд ученых из суверенитета государства выводили его право собственности на землю, недра и др., рассматривали территорию как арену внешней деятельности государства для внутреннего права и как собственность государства для международного права. Таким образом, по их мнению, государство не только осуществляет территориальное верховенство в сфере публичного права, но и способно распоряжаться своей территорией на международной арене как собственностью.
Так, A. M. Ладыженский полагал, что государство в международных отношениях «проявляет себя как собственник территории, когда заключает с другими государствами договоры о приобретении и уступке ее, об обмене отдельными ее участками, о сдаче или получении ее в международно-правовую аренду и т. п.[160] Аналогичную позицию занимал Б. М. Клименко, который утверждал: «Поскольку определенная территория принадлежит определенному государству, постольку она является его собственностью. Эта собственность существенно отличается от понятия собственности во внутреннем праве. Она существует и рассматривается в плоскости международных отношений и международного права и в этом смысле может считаться международной»[161].
Однако подобные концепции были подвергнуты справедливой критике на основании того, что земля и территория – не одно и то же. Они полагали, что можно говорить о собственности на землю, но не на территорию[162]. Так, Ю. Г. Барсегов, отвергая положение о том, что территория в СССР является объектом социалистической собственности, подчеркивал, что верховенство государства в пределах государственной территории носит публично-правовой характер, и государство, владеющее территорией от имени народа, не властно распоряжаться ею как своей собственностью вопреки интересам народа[163]. Аналогичную позицию занял и Н. А. Ушаков, а позднее и Б. М. Клименко[164].
Касаясь этих вопросов, М. М. Козырь подчеркивал: «Территориальное верховенство не может рассматриваться как основание права государственной собственности на землю»[165].
Можно согласиться с С. Н. Бабуриным в том, что природой территориального верховенства «определяется назначение государственной территории быть не только пространственной сферой, в границах которой обеспечивается суверенное осуществление государственной власти, но и объектом суверенного властвования. Однако для обоснования суверенного правомочия государства распоряжаться своей территорией нет необходимости рассматривать ее как предмет права собственности»[166].
Передача государством части своей территории другому государству не означает передачи какой-либо вещи. Уступается всегда только власть над лицами в пределах определенных территориальных границ.
Правда, в литературе уже поднимался вопрос о характере властвования государства в отношении, например, необитаемых земель, если территориальное верховенство государства заключается лишь в господстве над лицами и лишь через них – над территорией[167]. Отвечая на него, Ф. Ф. Кокошкин утверждал, что хотя публичного права государства на территорию не существует, но части государственной территории могут быть объектами государственной власти. Именно такими частями он считал и необитаемые территории. По отношению к ним государство имеет патримониальные права, вроде тех, какие были у средневековых монархов в отношении всей территории государства[168].
Встречающиеся в истории способы уступки территории в виде актов, напоминающих гражданско-правовые сделки (продажа, мена, аренда территории и т. п.), также есть не что иное, как способы передачи прав осуществления власти над населением известной территории, но никак не вещных прав.
Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 67) ее территория включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
В правовой литературе справедливо указывается, что в этой статье недостаточно определенно установлен состав территории России. «Неопределенность, – пишет А. Н. Лебедев, – вызвана тем, что в этой норме соединены два различных подхода к определению состава территории суверенного государства – физический и политический.
С одной стороны (физический подход), перечислены лишь некоторые компоненты земной поверхности, образующие государственную территорию: территориальное море, внутренние воды, воздушное пространство, однако почему-то не указаны суша (сухопутное пространство) и недра. С другой стороны (политический подход), установлено, что в состав территории РФ входят территории субъектов РФ, но без указания на конкретный компонентный состав (физические среды)»[169].
Очевидно, что в этих условиях определить состав территории Российской Федерации можно, лишь определив состав территорий ее субъектов.
Анализ перечисленных в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ элементов (частей) территории Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что под территорией ее субъекта в Конституции понимается только суша или сухопутная территория, поскольку отдельными, самостоятельными частями территории России являются внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над водами и территориями субъектов Федерации[170].
