Сергей Кашкин - Право Европейского Союза
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопрос № 17) законодательные акты Европейского Союза (регламенты, директивы и решения) в подавляющем большинстве случаев будут издаваться совместно Европарламентом и Советом в рамках «обычной законодательной процедуры» (аналог нынешней процедуры совместного принятия решений). По некоторым вопросам предусмотрено использование «специальной законодательной процедуры», как правило, дающей бoльшиe права Совету (подобно нынешней консультативной процедуре). Подробнее об особенностях законодательного процесса в Европейском Союзе рассказано в разделе VII (вопрос № 61).
Полномочия Европейского парламента в бюджетной сфере состоят в обсуждении и принятии общего бюджета Европейского Союза. Бюджет Союза принимается Европарламентом совместно с Советом, причем эти институты имеют неодинаковые права в отношении разных категорий бюджетных расходов (см. вопрос № 75).
Европейский парламент активно осуществляет контроль за другими институтами и органами Союза, главным образом за Комиссией. Результатом этого контроля может служить вынесение ей вотума недоверия, влекущего отставку. Контрольные полномочия Европарламента реализуются в разных формах, большинство из которых известны парламентскому праву современных государств: устные и письменные вопросы, в том числе «час вопросов» (введен в начале 1970-х гг. по образцу британской Палаты общин), заслушивание докладов и отчетов, создание следственных комиссий и др.
Кроме законодательных, бюджетных и контрольных полномочий Европейский парламент также располагает рядом других прерогатив, в частности:
— дача согласия на заключение важнейших международных договоров ЕС с иностранными государствами и международными организациями (соглашений с третьими странами);
— разрешение на вступление в Европейский Союз новых государств-членов;
— назначение или участие в формировании ряда институтов и органов Союза: Омбудсмана, Комиссии, а также (с правом совещательного голоса) Счетной палаты и Дирекции Европейского центрального банка;
— право на получение своевременной информации и проведение дебатов о развитии общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза.
Организация работы и принятия решений. Европейский парламент работает в сессионном режиме. Его ежегодная сессия открывается во второй вторник марта и подразделяется на 11 сессионных периодов (каждый месяц, кроме августа). Сессионный период длится в течение одной недели и включает в себя множество пленарных заседаний. Кроме участия в пленарных заседаниях «европейские» парламентарии осуществляют свою работу в рамках парламентских комиссий и политических групп (фракций).
Кворум на заседаниях Европарламента составляет 1/3 от списочного числа депутатов, однако его проверка не обязательна (проводится по требованию депутатских групп).
По общему правилу Европейский парламент принимает решения простым большинством голосов, которое отсчитывается от числа присутствующих и голосовавших депутатов (например, если в принятии решения участвовали 400 депутатов, то достаточно 201 голос «за»).
Лишь в отдельных исключительных случаях учредительные документы требуют, чтобы решения Европарламента принимались большинством от списочного состава депутатов. К этому условию может добавляться условие о том, что проект решения должен также получить поддержку 2/3 или 3/5 поданных голосов.
Например, согласие Европейского парламента на вступление новых государств-членов в Европейский Союз дается абсолютным большинством всех парламентариев (т. е. 369 из 736). Вотум недоверия Комиссии считается одобренным при выполнении двух условий: во-первых, при поддержке 2/3 от числа поданных голосов; во-вторых, количество депутатов, проголосовавших «за», должно быть больше половины от списочного состава Европарламента.
В целях более эффективной организации работы Европейского парламента из числа депутатов образованы постоянные комиссии, осуществляющие подготовку вопросов для рассмотрения на пленарных заседаниях: комиссия по внешним сношениям, комиссия по правам и свободам граждан, комиссия по конституционным делам, комиссия по региональной политике, транспорту и туризму и т. д.
Наряду с постоянными комиссиями Европейский парламент может учреждать временные комиссии, в том числе комиссии по расследованию противоправных действий и других нарушений в ходе претворения в жизнь права Сообщества («следственные комиссии»).
В целях поддержания контактов с иностранными парламентами из числа депутатов Европарламента создаются также межпарламентские делегации.
В качестве руководящих органов и должностных лиц Европарламента выступают:
— Председатель и его заместители (вице-председатели), которые избираются депутатами на 2,5 года (т. е. на половину легислатуры Европарламента);
— Председатель вместе с его заместителями составляют Бюро, которое отвечает за административные, организационные и финансовые вопросы функционирования Европарламента, например определяет структуру и штатную численность аппарата, устанавливает порядок использования электронной системы голосования и т. п.;
— Бюро в выполнении его задач помогают шесть квесторов, избираемых Европарламентом из числа депутатов. В частности, квесторы ведут специальный реестр, куда заносятся данные о профессиональной деятельности и финансовых доходах парламентариев. Квесторы участвуют в заседаниях Бюро с правом совещательного голоса;
— главным органом политического руководства Европейским парламентом выступает Конференция председателей, в состав которой входят руководители политических групп (фракций) и Председатель самого Европарламента. Именно Конференция председателей разрабатывает проект повестки дня пленарных заседаний Европейского парламента;
— в структуре Европарламента также имеются Конференция председателей комиссий и Конференция председателей делегаций (в целях координации работы данных подразделений).
В качестве вспомогательного органа Европейского парламента, как и других институтов Союза, выступает Генеральный секретариат. В Генеральном секретариате работают чиновники, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (примерно 3500 постоянных сотрудников и 600 временных).
Европейский парламент — относительно недорогой институт. По его собственным подсчетам, функционирование Европарламента обходится каждому гражданину Союза в среднем в 2,5 евро в год.
Сотрудничество с национальными парламентами. После того как Европейский парламент стал избираться прямым голосованием (с 1979 г., до этого он состоял из делегатов национальных парламентов), возникла потребность установить контакты между корпусом европейских парламентариев и представительными органами государств-членов.
Первым шагом в организации этого взаимодействия стало проведение регулярных встреч председателей Европейского и национальных парламентов (с 1983 г.). В 1989 г. учрежден специальный форум межпарламентского сотрудничества — Конференция органов, специализирующихся в делах Сообщества, сокращенно — COSAC (от франц. Confйrence des organes spйcialisйs dans les affaires communautaires).
Членами Конференции являются представители специализированных органов (комиссий) национальных парламентов по вопросам деятельности Европейских сообществ и Союза (шесть депутатов из каждого государства-члена). Вместе с национальными парламентариями в работе COSAC участвуют члены Европарламента (также шесть человек).
В рамках COSAC происходит обсуждение законопроектов, которые намечено принять на уровне Европейского Союза. По итогам обсуждения COSAC вправе представлять рекомендации политическим институтам Союза, которые, однако, не являются обязательными для последних, равно как и для парламентов и правительств государств-членов.
Существование COSAC было юридически признано в Протоколе «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» (см. вопрос № 15); 6 мая 2003 г. утвержден новый Регламент (правила процедуры) COSAC.
Согласно последнему документу заседания Конференции должны проводиться минимум один раз в полугодие, а ее решения подлежат принятию «широким консенсусом». Если последний недостижим, то достаточно 3/4 поданных голосов, причем делегация каждого парламента располагает двумя голосами.
Совет Европейского Союза[65]
Состав и порядок формирования. Совет Европейского Союза — «межправительственный» институт, состоящий из должностных лиц исполнительной власти государств-членов, обычно в ранге министра. «В Совет входят по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства этого государства-члена» (ст. 203 Договора о ЕС).
