Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Наряду с приданием Севастополю статуса города республиканского подчинения сохранялось и продолжало играть важную роль союзное подчинение города, вытекающее из основного функционального назначения города, не изменявшегося с момента его основания, — главной базы Черноморского флота. Положение Севастополя как военно-морской базы, имеющей специальный правовой режим, вытекало в первую очередь из его исключительного значения для организации обороны и национальной безопасности всей страны.
Конституции РСФСР 1937 г. в редакции, действовавшей на момент принятия Указа от 29 октября 1948 г., не были известны институты «самостоятельного административно-хозяйственного центра» и «города республиканского подчинения». Очевидно, что выделение Севастополя в «самостоятельный административно-хозяйственный центр» было административно-хозяйственной мерой, не направленной на придание ему статуса, сопоставимого со статусом административных единиц, перечисленных в ст. 14 Конституции РСФСР. Иными словами, изменение статуса Севастополя не ставило своей целью образование новой административно-правовой единицы, не подчиненной Крымской области.
Указом от 26 октября 1948 г. Севастополь был отнесен к категории городов республиканского подчинения в пределах РСФСР, являвшейся в то время союзной республикой в составе СССР.
Обстоятельства принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в УССР» не свидетельствуют о том, что в намерения Президиума входило исключение Севастополя из состава передаваемой территории и сохранение его за Россией. Напомним, что на заседании Президиума присутствовал председатель исполкома Севастопольского городского Совета, а Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР Тарасов говорил на заседании о том, что Крымская область занимает «весь Крымский полуостров»{49}. Но в таком случае возникает вопрос о том, утрачивал ли Севастополь статус города республиканского подчинения, каковым он был с 1948 года? Об этом будет сказано в дальнейшем.
Распространенной является позиция, согласно которой Крымский полуостров, в целом находившийся в то время под юрисдикцией России, представлял собой не одну, а две, как полагают, административно-территориальные единицы, имеющие равный статус: Крымская область и город Севастополь{50}.
Высказанная точка зрения по вопросу о правовом статусе Севастополя не выглядит бесспорной. Многое зависит от того, какая цель ставится при подходе к решению этого вопроса. Но независимо от такого подхода общим требованием является точное цитирование текста нормативных актов. Их сознательное (или ошибочное) искажение и последующая ссылка на искаженный текст, что встречается нередко, недопустимы, поскольку становится трудным достигать согласованных решений по правовым проблемам.
Распространенными точками зрения на правовой статус Севастополя являются следующие.
1. Отнесение г. Севастополя к категории городов республиканского подчинения (РСФСР) означало, что город был выведен из подчинения Крымской области. Однако данный факт в Конституции РСФСР в 1948 г. зафиксирован не был, так как она не содержала перечня городов областного подчинения. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР» и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля по данному вопросу не содержат упоминания о Севастополе, что и подтверждает особый правовой статус Севастополя как города, не входящего в состав Крымской области. Такая «забывчивость» объясняется тем, что в 1948 году никому в голову не приходила мысль о передаче главной базы Черноморского флота из-под юрисдикции РСФСР и Союза в подчинение Украине. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года в последующее время после его принятия не был ни изменен, ни отменен. Юридически он сохраняет свое значение до настоящего времени. Российская Федерация как продолжатель территориальных прав РСФСР вправе осуществлять свой суверенитет в отношении г. Севастополя. Поэтому все односторонние акты Украины об объявлении г. Севастополя под украинской юрисдикцией не могут быть признаны правомерными, так как они не согласованы с Россией.
2. Севастополь в качестве главной базы Черноморского флота СССР представлял собой обособленную административную и территориальную единицу. Для него был установлен специальный правовой режим, касающийся, в частности, проживания и деятельности его жителей, порядка въезда и выезда и др. вопросов.
3. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 г. г. Севастополь был «административно выведен» из Крымской области. Решение 1954 г. не изменило статуса г. Севастополя как города союзно-республиканского подчинения. Он является, следовательно, неотъемлемой частью Российской Федерации. Нетрудно убедиться в том, что текст Указа изменен: в нем не говорится, что г. Севастополь был выведен из Крымской области.
4. Указом от 29 октября 1948 года был закреплен особый правовой статус города Севастополя, в результате стало существовать две административные единицы с особым хозяйственно-правовым статусом — Крымская область и город Севастополь.
5. Отнесение Севастополя к категории городов республиканского подчинения следует, что он был выведен из подчинения Крымской области.
6. Севастополь был выделен в самостоятельный административно-хозяйственный центр и отнесен к категории городов республиканского подчинения в составе Российской Федерации.
Излюбленным тезисом украинских практикующих юристов является утверждение, что применительно к Севастополю понятия «хозяйственный центр» входит в состав «административно-территориальной единицы», каковой и выступала, по их убеждению, Крымская область в целом.
7. Севастополь выделен из состава Крымской области в самостоятельный административно-хозяйственный центр, а город со своим отдельным бюджетом отнесен к категории городов республиканского подчинения в составе РСФСР.
8. Крымский полуостров, весь в целом находившийся в то время под юрисдикцией России, представлял собой не одну, а две административно-территориальные единицы республиканского подчинения, имеющие равный статус: Крымская область и город Севастополь.
9. Севастополь, входя в состав Крымской области УССР, не мог после 1954 года быть субъектом Российской Федерации и подчиняться непосредственно Москве.
10. Закон Верховного Совета СССР от 26 апреля 1954 года о передаче Крымской области Украине юридически не мог распространяться и не распространялся на Севастополь. В Законе сказано о передаче Украинской ССР Крымской области, а не Крымского полуострова. Ко времени принятия этого закона Севастополь уже не находился в составе Крымской области. И тот факт, что и в последующие годы ни в одном документе не говорилось о передаче Севастополя Украине, подтверждает особый правовой статус города как не входящего в состав Крымской области. В отличие от Крымской области не было какого-либо юридического документа о передаче Севастополя от РСФСР к Украинской ССР.
Варианты можно перечислять и дальше и спорить вокруг них тоже бесконечно. Но без выработки принципиальной общей позиции проблему Крыма и Севастополя решить нельзя.
Нашей исходной позицией является следующая:
1. Вопрос о принадлежности Севастополя не должен рассматриваться в отрыве от вопроса о российском статусе Севастополя и решения крымской проблемы в целом. Частичное решение вопроса о принадлежности Севастополя явится важным, но переходным этапом на пути к восстановлению прав Российской Федерации на весь Крымский полуостров.
2. Принципиальным решением русско-украинских противоречий в крымском вопросе может быть лишь возвращение всего Крыма России в неразрывном единстве с Севастополем. Такое решение снимет в корне все русско-украинские противоречия и явится залогом прочных, стабильных и мирных русско-украинских отношений в будущем.
Естественно, что при выработке общей концептуальной основы важно предельно внимательно относиться к соответствующим доказательствам украинской стороны, стремиться к достижению компромиссных вариантов решения вопросов. Очень близкой к позиции украинской стороны являются следующие доводы.
Во всех официальных справочниках территориально-административного деления СССР Крымская область и Севастополь, начиная с марта 1954 года, относились к УССР. В этих справочниках территория РСФСР уменьшена на величину всей территории Крымской области (26 тыс. кв. км) без указания на какое-либо изъятие площади города Севастополя из территории области. На всех картах советского периода после 1954 года не было такого российского анклава, как Севастополь.
