Мария Лушникова - Курс права социального обеспечения
Россия. Решение об открытии первых рабочих домов в столице было принято в 1772 г. с целью приобщения к труду «молодых лет ленивцев, дабы прекратить им средства к развратной праздности». Это были заведения не столько карательного, сколько предупредительного характера, а длительность содержания там зависела только от усмотрения администрации. В 1782 г. эти дома были переданы в ведение Приказов общественного призрения, но в них стали помещать не только нищих и тунеядцев, но и вообще преступников. По Уставу благочиния 1782 г. рабочим домам было придано значение обыкновенных тюрем[109]. Одновременно в Москве создается смирительный дом для «буйных ленивцев, лиц непотребного и невоздержанного житья», куда принимали на исправление либо по приговору суда, либо по решению Приказов общественного призрения на основании прошения родителей или родственников, а для крепостных – по требованию помещика. При этом население смирительного и рабочего домов содержались вместе, с одним тюремным режимом. Общими для них были и работы, которые приобрели качество наказания. В 1866 г. рабочие и смирительные дома перешли в ведение губернского правления, а в 1870 г. преобразуются в Московскую исправительную тюрьму.
Идея трудовой помощи на русской почве приживалась крайне медленно в связи с традиционным «нищелюбием», бюрократической волокитой и инертностью правящей элиты. В 1821 г. Александру I был предложен Устав Рязанского дома трудолюбия, по образцу которого должна была быть создана сеть подобных учреждений в центральной России. Но очень скоро они приобрели характер приютов для бедных детей с начальным профессиональным обучением. В 1847 г. данные учреждения переименовываются в Елисаветинские убежища для бедных детей. В 1833 г. в Петербурге была создана женская мастерская для оказания трудовой помощи нуждающимся женщинам, которая просуществовала до начала XX в. В 1859 г. в столице создается Общество дешевых квартир с мастерской, кухней, детским садом и школой. В 1861 г. предпринимается попытка учредить Общество женского труда и ряд других организаций по трудовой помощи женщинам. Частично они имели целью эмансипацию женщин через труд[110].
На действительно новых основах органы трудовой помощи начали работать только в конце XIX в. Они получили наименование «дома трудолюбия», а первый из них был создан в 1882 г. по инициативе священника Иоанна Кронштадтского. В этот же период появилась масса публикаций, связанных с подобного рода учреждениями[111]. В современной литературе этот вопрос достаточно освещен в уже упомянутом Курсе российского трудового права (Т. 2. Рынок труда и обеспечение занятости). Свою лепту в изучение данного вопроса внесли видный историк, один из основателей высшего женского образования в России В.И. Герье и известный юрист и общественный деятель А.Ф. Кони[112]. Последний из них писал о том, что люди, нуждающиеся в общественной поддержке, – это те, кто либо ищет труд, либо не способен к нему или испорчен для него. Именно для первой категории нужны дома трудолюбия, которые должны «широко и гостеприимно раскрывать двери предложению труда». По отношению ко второй категории, т. е. «празднолюбцам, относящимся к труду с отвращением», общество должно настойчиво и систематически действовать принудительными мерами. А.Ф. Кони обоснованно утверждал, что необходимость принудительных работ для профессиональных нищих должна неминуемо вызвать вопрос об устройстве «рабочих домов» рядом с домом трудолюбия, но с неизбежным разделением в смысле дисциплины, надзора и распределением рабочего дня[113].
К началу XX в. число домов трудолюбия доходило до 140. Они обеспечивали нуждающихся работой, которая оплачивалась в зависимости от финансовых возможностей данного учреждения. Для части нуждающихся эти дома обеспечивали также кров и питание, но срок нахождения в них ограничивался, как правило, 6 месяцами. Карательная функция труда исключалась вовсе, а некоторые дома брали на себя функции дальнейшего трудоустройства призреваемых.
Для унификации данных учреждений и оказания им помощи в 1895 г. образуется Попечительство о домах трудолюбия и работных домах (с 1905 г. – Попечительство о трудовой помощи), состоявшее под покровительством императрицы Александры Федоровны[114]. Оно находилось в ведении МВД и только в мае 1917 г. передается в ведение Министерства государственного призрения. Преимущественное участие в учреждении домов трудолюбия принимали частные благотворительные общества и отдельные лица, в меньшей степени – земские учреждения. Участие государства сводилось к общему надзору МВД и губернского руководства. Трудовое начало в домах трудолюбия проводилось не всегда последовательно, в связи с чем часть из них превратилась в обыкновенные приюты и богадельни. В конце 1917 г. подобные учреждения были ликвидированы.
Общественные работы как вид трудовой помощи. Следы таких работ можно найти еще в Древнем Египте. Возможно, они связаны даже со строительством египетских пирамид. Впрочем, это были достаточно беспорядочные мероприятия высшей власти в экстренных ситуациях. Как вид трудовой помощи, общественные работы проявились только в Новое время. В Италии XVI в. попытка организации общественных работ имела место в Турине, Павии, Лоди и др. Как уже указывалось, во время голода в начале XVII в. Борис Годунов не только бесплатно выдавал зерно из государственных запасов, но и организовал для нуждающихся оплачиваемые работы, зримым результатом которых стала колокольня Ивана Великого в Московском Кремле.
Первый опыт действительно организованной постановки общественных работ связан с Великой Французской революцией. Декретом 1790 г. учреждались общественные работы в Париже и провинции как для мужчин, так и для женщин. Это было связано преимущественно с прокладкой улиц, осушением и орошением, земляными работами для мужчин, ткачеством и шитьем для женщин. Французские Конституции 1791 и 1793 гг. провозглашали государственную поддержку безработных либо хлебом, либо трудом. Подобные учреждения были в основном ликвидированы после 1796 г. Революция 1848 г. была во многом спровоцирована массовой безработицей среди парижан, которые остались практически без поддержки государства. Под напором «низов» впервые было создано Министерство общественных работ. По его поручению Э. Томас возглавил Центральное бюро национальных мастерских, где работы были организованы почти на военных началах. В них сосредоточилось свыше 100 тыс. безработных. Государство не могло организовать работы для такой массы людей, а частный сектор в условиях спада производства не был заинтересован в сотрудничестве. В итоге вместо работы за деньги все ограничилось преимущественно раздачей денег без работы. Результатом стало решение призвать в армию всех безработных в возрасте 18–25 лет, а работу предоставлять только имеющим шестимесячный ценз оседлости в Париже. Остальных безработных предполагалось рассылать по департаментам. Все это закончилось июньским вооруженным восстанием и закрытием мастерских в начале июля 1848 г.[115].
Попытка организации общественных работ предпринималась и в других странах. Это касается рабочих текстильной промышленности Англии в период перебоя поставок хлопка из-за гражданской войны в США (1861–1865 гг.), организации работ на уровне общин в период экономических кризисов в Пруссии и др. Уже в то время определилась ключевая проблема, а именно организация и финансирование, т. к. такие работы были заведомо убыточными. Если они оправдывали половину затрат, то это считалось отличным результатом.
Новая волна внедрения этого вида трудовой помощи была связана с распространением теории Д.М. Кейнса и экономическим кризисом 30-хгг. XX в., особенно с «великой депрессией» в США. Частично эта проблема затрагивалась нами выше, а об учении Д.М. Кейнса в контексте права социального обеспечения будет сказано в следующих разделах данной работы. Здесь же подчеркнем, что с ростом интеллектуализации труда и его техническим оснащением организация общественных работ, по своей природе преимущественно неквалифицированных и ручных, отошла на второй план. Этому способствовало и социальное страхование на случай безработицы.
Россия. После благородного, но в целом скорее неудачного опыта общественных работ при Борисе Годунове наступил более чем вековой перерыв. Окрепшая центральная власть, особенно при Петре I, неоднократно привлекала массы населения к труду. Но это были не общественные работы для нуждающихся, а принудительный труд для нищих, бродяг и всех остальных «гулящих людей» для государственных нужд. Это были репрессивные по своему характеру меры в рамках уголовного и административного права. Своеобразным памятником для них стали здания раннего Санкт-Петербурга и вырытый вручную Ладожский канал. В дальнейшем верховная власть пыталась организовать общественные работы в период голода (1734,1774 гг. и др.), но об их результативности ничего достоверно неизвестно. Организующую роль внес Указ Екатерины II 1776 г., предписывающий на случай неурожаев «учреждать работы для нуждающихся»[116]. Между тем, их организации была крайне редкой и достоверно известно об этих событиях 1785 и 1823 гг. Поскольку крепостные крестьяне являлись «крещенной собственностью» помещика, то ответственность за их жизнь ложилась на последнего, что и закрепил царский Указ 1811 г. Это тормозило развитие общественных работ, которые несколько активизировались только в царствование Николая I. Они проводились в голодные годы в ряде губерний, в том числе по ходатайству местных администраций. Общественные работы позволили многим крестьянам пережить голод, но были крайне неэффективны, плохо организованы, сопровождались волной взяток и злоупотреблений. Наиболее заинтересованными лицами оказывались частные подрядчики, получавшие на организации таких работ немалые прибыли.
