Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
6. Приоритет народного суверенитета перед государственным. Понятия «федерация» и «суверенитет» – ключевые в общей теории государства. В работах по теории государства и права нередко утверждается, что федерация – это составные государства, части которых (государства или государственные образования) обладают суверенитетом.[150]
Существует и другая позиция «Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни».[151]
Выявление специфики федеративного устройства показало, что этот вопрос неразрывно связан с принципом суверенитета. Прежде всего надо отметить, что понятие «суверенитет» изначально было использовано в единственном значении – государственный суверенитет. Это значение на протяжении свыше четырех столетий не только остается главным и центральным в теории суверенитета, но и привлекает к себе наибольшее внимание в научно-практическом плане.
Являясь прежде всего правовой категорией, «суверенитет не сводится лишь к правовым дисциплинам, а включает в себя массу социологических, политологических и экономических сюжетов».[152]
Понятие суверенитета охватывает и отражает в себе также и другие сферы жизни общества: экономическую, идеологическую, социальную и др.
Необходимо выделять две стороны суверенитета – формально-юридическую и фактическую. Первый аспект необходимо рассматривать в качестве своеобразной политико-правовой формы государственного суверенитета, а второй – в качестве его материального содержания.[153]
Для федеративного государства по сравнению с государством унитарным проблема внутреннего суверенитета существенно усложняется. Речь идет о таком противоречивом процессе, в котором внутренние государства (субъекты федерации) либо действуют в кооперации друг с другом (кооперативный федерализм), либо в одиночку или сообща противодействуют федеральному центру.[154]
В тот момент, когда субъекты федерации в борьбе за внутренний суверенитет начинают брать верх над федерацией, ситуация в государстве резко ухудшается.
Если субъекты федерации – государства, тогда они суверенны, так как суверенитет – неотъемлемое свойство государства; если наоборот, субъекты не могут быть государствами, то у них нет и суверенности, так как речь идет о государственном суверенитете.
Если суверенитет – это то же, что и широкая компетенция, большая сумма прав и полномочий, то тогда суверенитетом обладают как федерация, так и ее субъекты, так как при данной форме государства соответствующая компетенция имеется у обеих сторон. Если же суверенитет не сводится к компетенции, признается неделимым и несовместимым с другим суверенитетом на территории одного и того же государства, тогда суверенной признается только федерация, а ее субъекты – несуверенными.[155]
В. Е. Чиркин, говоря о возможности признания субъектов федерации, суверенными в определенных пределах, считает, что «это вовсе не государственный суверенитет», так как он ограничен внутренними делами субъекта федерации.[156]
В то же время В. Е. Чиркин видит противоречие в формуле «субъекты федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем… обладают государственной властью».[157]
Так как речь идет о суверенитете субъектов федерации, быть неограниченным он не может, поскольку субъект федерации является составной частью целого суверенитета федерации.
Государствененая власть субъекта федерации распространяется главным образом на его территорию, а, кроме того, над ней находится государственная власть всей федерации с ее исключительным правом, которые, наиболее отчетливо выражают государственный суверенитет: война и мир, внешние сношения, эмиссия единых денежных знаков и др.[158]
Суверенитет субъекта может быть ограниченным не только в пространственном, но и в содержательном отношении, т. е. распространяться на внутренние вопросы и вопросы, не относящиеся к предметам ведения и полномочиям федерации в целом.
Абсолютным суверенитет быть не может. Суверенитет современных демократических государств ограничен общепринятыми принципами и нормами международного права, требованиями Всеобщей декларации прав и свобод человека и т. д., внутригосударственным правом и законом. Значит определенное ограничение суверенитета государства не означает его потерю.
Суверенитет субъекта федерации отличается своей ограниченностью в государственно-правовом смысле. Отказ от возможности признания суверенности субъекта федерации в любом отношении делает практически невозможным достаточно четкое и ясное ограничение федерации от высоко децентрализованного унитарного государства в его автономистской форме.[159]
Суверенитет неделим, это качественная, а не количественная характеристика состояния государственной власти.
А вот предметы ведения и полномочия могут делиться и могут быть больше или меньше.
В федеративном государстве федерация делится своим суверенитетом, а субъект федерации своим. Своеобразие федерации в том, что на территории субъекта федерации сочетаются и действуют два разноуровневых суверенитета – федерации и ее субъекта, которые неравнозначны, но дополняют друг друга.
Суть федерализма в том, что эта государственная форма позволяет организовать взаимодействие двух разных государственных властей при ведущей роли федеральной власти.[160]
В 90‑е гг. в вопросе о суверенности субъектов РФ сложилась непростая ситуация. Конституция РФ почти четверть субъектов РФ, а это были республики, рассматривала в качестве государств, не называя их суверенными. В Федеративном договоре, декларациях и конституциях республик, внутригосударственных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий и иных правовых актах речь шла о суверенности республик.
Конституция РФ закрепила принцип равноправия субъектов РФ, и в то же время одни из них получили статус государств со всеми вытекающими из этого последствиями, а другие такого статуса не получили.
Сущность государственного суверенитета заключается в особом качественном состоянии государства, благодаря которому оно, как субъект одной из форм социальной власти, обладает политико-правовым верховенством на своей территории и независимостью во внешних отношениях. При отсутствии у государства этого признака, оно является несуверенным, так как на тех или иных началах находится в составе другого, но уже суверенного государства, в том числе и с федеративным устройством. Государственная власть в федерации осуществляется в конституционно закрепленных пределах самостоятельно как федеральным государством, так и каждым субъектом федерации в отдельности. Своеобразие осуществления государственной власти в федерации осложняет теоретическое решение вопроса о субъекте государственного суверенитета.
Определение суверенитета, во-первых, должно учитывать, что суверенитет в качестве принципа имеет три основных значения – государственного суверенитета, народного суверенитета и национального суверенитета. Нарушение этого требования – главная причина существования в научных публикациях противоречивых и ошибочных положений. Во-вторых, определение суверенитета должно органично вписываться в понятийно-категориальную систему теории государства. В-третьих, использоваться одновременно для государств с унитарным и федеративным устройством.
Государственный суверенитет принадлежит государству, на практике его осуществляют высшие органы государства, прежде всего избранный населением парламент. Источником государственного суверенитета служит народный суверенитет.
Часть 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации гласит «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Это положение, с одной стороны, определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными, с другой – служит однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей.[161]
Верховенство и единство государственной власти обеспечивается прежде всего через верховенство правовых актов Федерации. Во втором разделе Конституции «Заключительные и переходные положения», закрепляется, что во-первых, в случае несоответствия статьям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора – Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации действуют положения Конституции Российской Федерации.
