Г Чубуков - Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
Учитывая двойственное значение земли, законодатель определил необходимые приоритеты, поскольку без этого в нормотворческой и правоприменительной деятельности неизбежны юридические коллизии. Так, охрана земли имеет приоритетное значение перед ее использованием в качестве объекта недвижимости. Это означает, что собственники земельных участков владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, на основе норм гражданского законодательства, но лишь до пределов, определенных земельным и природоохранным законодательством, за которыми действия (бездействие) собственника могут нанести ущерб окружающей природной среде.
Приоритетное значение имеет также охрана жизни и здоровья человека. Поэтому деятельность в сфере как использования, так и охраны земель должна обеспечивать сохранение жизни человека или предотвращение вредного воздействия на его здоровье, даже если это потребует больших затрат.
В качестве еще одного приоритета назван приоритет сохранения особо ценных земель (ст.100 Кодекса) и земель особо охраняемых территорий (ст.95 Кодекса). Изменение целевого назначения земель, указанных в подп.6 п.1 ст.1 Кодекса, запрещено или ограничено по правилам, установленным в данном подпункте. Правовую основу мер, обеспечивающих действие рассматриваемого принципа, составляют более конкретные нормы Кодекса и других федеральных законов.
Принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, обеспечивается действием конституционных норм, положений подп.4 п.1 ст.1, п.2 ст.23, п.3, 4 ст.31 и других норм Кодекса. Например, согласно п.2 ст.23 установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Пункт 3 ст.31 обязывает органы местного самоуправления информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земель для строительства тех или иных объектов. Согласно п.4 ст.31 Кодекса орган местного самоуправления должен информировать собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в связи с возможным изъятием их земельных участков. Действие рассматриваемого принципа обеспечивается также нормами гражданского законодательства Российской Федерации, законодательства о местном самоуправлении и других нормативных правовых актов.
Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов обеспечивается нормами как земельного, так и гражданского законодательства Российской Федерации. С одной стороны, по общему правилу подп.5 п.1 ст.1 Кодекса, все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков; это правило развито и в других статьях Кодекса. С другой — при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон (ст.273 ГК РФ).
Платность использования земли является отраслевым принципом земельного права, логически вытекающим из более общего принципа платности природопользования. Данный принцип является традиционным для российского земельного законодательства (см. например, ст.47-51 ЗК 1991г.). Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата (для земельных участков, предоставленных в пользование на условиях аренды). Норма-принцип, установленная в подп.7 п.1 комментируемой статьи, получила конкретизацию, в частности, в ст.65 Кодекса (см. указанную статью и комментарий к ней). Исключения из общего правила о платности землепользования могут вводиться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом указанные исключения ни при каких обстоятельствах не могут устанавливаться подзаконными правовыми актами, принятыми на федеральном и региональном уровнях.
Содержание принципа деления земель по целевому назначению на категории раскрывается, помимо подп.8 п.1 ст.1 Кодекса, также в других его статьях, например, 7, 8, 77-103 и др.
Принцип разграничения государственной собственности на землю получает конкретное выражение в ст.16-19 Кодекса, определяющих общие правовые основы такого разграничения, и федеральных законах, например, в ФЗ от 17.07.2001г. "О разграничении государственной собственности на землю"[2].
Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель реализуется, в частности в ст.77-103 Кодекса, регулирующих режим различных категорий земель.
Правовое регулирование использования и охраны земель основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, установленном в подп.11 п.1 ст.1 Кодекса.
Чрезвычайно важное значение имеет принцип разграничения норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Следует отметить, что вопрос о пределах гражданско-правового и земельно-правового регулирования весьма сложен и не имеет однозначного ответа в доктрине. Ориентиром здесь может быть правило п.1 ст.3 Кодекса о том, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. земельные отношения. Гражданское же законодательство первично эти отношения не регламентирует, но поскольку земля является объектом гражданского оборота, в котором участвуют субъекты гражданского права, многие отношения по поводу земли, в том числе и некоторые отношения, связанные с ее использованием, являются предметом гражданско-правового регулирования (см. ст.2 ГК РФ). См. также ст.3 Кодекса и комментарий к ней.
2. Пункт 2 ст.1 Кодекса констатирует, что перечень основных принципов земельного законодательства, установленный в п.1 данной статьи, не является исчерпывающим. При этом, если в федеральных законах определяются и другие принципы указанной отрасли, то они не могут вступать в противоречие с нормами п.1 ст.1 Кодекса.
Статья 2
Земельное законодательство
1. Прежде в ЗК 1991г. земельное законодательство тоже структурировалось как самостоятельная отрасль, но в современных ему исторических и государственно-правовых условиях система отрасли определялась иначе. Комментируемая статья основывается на норме подп."в" п.1 ст.72 Конституции РФ, согласно которой вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Термин "законодательство" использован в п.1 комментируемой статьи в узком смысле — под "законодательством" здесь понимаются только Кодекс (как вид федерального закона), федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Буквальное толкование нормы первого абзаца п.1 позволяет утверждать, что собственно понятие "земельное законодательство" не охватывает правовые акты Президента РФ и органов, нормотворческие полномочия которых названы в п.2-4 комментируемой статьи. Содержащиеся в таких актах нормы земельного права входят в систему отрасли права, а не отрасли законодательства.
Статья определяет иерархию правовых актов в системе земельного законодательства. Наибольшей юридической силой в этой системе обладают Кодекс и федеральные законы, регулирующие земельные отношения. К числу таких федеральных законов относятся, в частности, ФЗ от 02.01.2000г. "О государственном земельном кадастре"[3]; ФЗ от 18.06.2001г. "О землеустройстве"[4]; ФЗ от 17.07.2001г. "О разграничении государственной собственности на землю"[5]; ФЗ от 14.03.1995г. "Об особо охраняемых природных территориях"[6] и др. Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется специальным федеральным законом — ФЗ от 24.07.2002г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"[7].
Уместно напомнить, что до введения в действие Кодекса, в период отсутствия полноценного федерального правового регулирования земельных отношений весьма бурно развивалось нормотворчество многих субъектов Российской Федерации в этой сфере (Татарстан, Воронежская, Саратовская области и др.). Кодекс определил место законов субъектов Российской Федерации в иерархии актов земельного законодательства — такие законы должны быть приняты в соответствии с Кодексом и федеральными законами (п.1 ст.2 Кодекса). Таким образом официально констатирован очевидный факт — в системе земельного законодательства федеральные законы обладают большей юридической силой по сравнению с законами субъектов Российской Федерации.
Логическим продолжением норм первого абзаца п.1 ст.2 является правило, которое сформулировано во втором абзаце п.1 комментируемой статьи: нормы земельного права, содержащиеся в Кодексе, обладают большей юридической силой по отношению к соответствующим нормам, установленным в других (т.е. не входящих в систему земельного законодательства) федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
