Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации
Одним из наиболее распространенных подходов к проблеме необходимости представительной формы правления является сформулированный Монтескье подход к представительному правлению в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории (в большой стране, национальном государстве). В принципе не отрицая идеальной конструкции (когда законодательная власть принадлежит всему народу), Монтескье отмечал, что в больших государствах это невозможно, и констатирует дальше, что и в маленьких государствах это представляет большие неудобства, поэтому необходимо, «чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам».[10]
Второй из распространенных подходов к проблеме представительства – рассмотрение представительства через передачу власти. Так, автор работы «Британская конституция» английский исследо ватель Брум считал, что сущность представительства заключается в том, что «народ лишен власти, которая предлагается на ограниченное время избранному народом представителю. Ему и предстоит то участие в управлении, которое должно было быть выполнено самими избирателями, если бы не произошла эта передача власти».[11]
Таким образом, смысл представительного правления заключается в «передаче власти», в «разлучении народа с властью».[12]
Этот тезис о передаче власти как сути представительного правления получает широкое распространение, правда со значительной амплитудой мнений. От полнейшего отрицания института представительства в целом (Руссо, К. Тахтарев и др.) до полного признания (Монтескье, Милль, Б. Н. Чичерин, М. М. Ковалевский. Г. Еллинек и др.) или признания, но с оговорками (Л. А. Тихомиров, И. Солоневич и др.).
Значительно расширяет понятие «передача власти» Л. А. Тихомиров. На вопрос о том, что такое представительство, он отвечает: «Это просто одна из форм передаточной власти». Правда, сразу поясняя, что власть могут передавать и монарх, и аристократия, и народ. Очень часто это неизбежно, как вообще все формы передаточной власти.[13]
На такой же позиции стоял и Б. Н. Чичерин, отмечая, что «воля граждан всецело переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме голого выбора».[14]
Здесь обозначена большая проблема соотношения в «представительстве» воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного правления – волю или власть?
Эту проблему одним из первых поставил Ж.-Ж. Руссо, который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что «он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает». А отсюда и сущностный вывод, характерный для великого мыслителя:
«Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями».[15]
Итак, депутаты не могут быть представителями, поскольку они не могут быть носителями чужой (избирателей) воли. Воля не может быть представляема, а тем более передаваема.
Л. А. Тихомиров рассматривает представителя народа как носителя воли верховной власти, а не воли конкретного избирателя, ибо «чужую волю нельзя представлять, потому что она даже не известна заранее. Никто не может и сам знать заранее, какова будет его воля. Тем более не может этого знать представитель».[16]
Еще более определенно по этому поводу высказывался правовед Г. Еллинек, отмечая, что представительный орган государственной власти должен иметь единую волю независимо от того, является ли этот орган собранием единомышленников или просто коллективом, ибо воля отдельных избирательных союзов и вместе с тем всей совокупности избирателей направлена не только на избрание отдельных депутатов, но и на создание самой системы представительного правления, поскольку выборы представителей верховной власти являются единым волевым актом всего народа.[17]
Таким образом, здесь представительство рассматривается через отношения субъектов представительства в процессе реализации властных полномочий. Мы считаем, что этот вывод не только уточняет характеристику представительства, но и выражает сущностную сторону функционирования механизма представительства, хотя и не исчерпывает его.
Представительство было вызвано к жизни значительным преимуществом этой системы правления, что также составляет особенность рассматриваемой проблемы. Так, еще Монтескье отмечал: большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии.[18]
Большой сторонник института представительства Дж. С. Милль, признавая представительное правление идеальным типом, связывал его с развитием определенного уровня культуры, отмечая, что представительное правление «тем больше угодно для народа, чем выше его культурное развитие».[19]
Понятие же «народное представительство» можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Не случайно Г. Еллинек идею представительства относил к числу первоначальных правовых воззрений человека.[20]
Возможность представительства вообще и народного в частности появилось в XVII в. в Европе и стало переходом от сословного представительства к созданию всенародного (всесословного) выборного органа, который выражал не частные интересы сословий, корпораций, классов, партий, профессиональных структур, а интересы всего общества, являлся прямым выражением народной воли. Б. Н. Чичерин отмечал в этом плане, что народное представительство имеет интересы общие, а не частные, выражает право целого, а не частного.[21]
Позднее понятие «народное представительство» все больше ассоциируется с выборным собранием, в основном законодательным, облеченным доверием избирателей. Говоря об идеальной модели такого собрания, Б. Н. Чичерин подчеркивал, что оно «будет видеть в себе настоящего представителя народа».[22]
Внедрение практики избрания должностных лиц, призванных осуществлять исполнительные функции, по мнению И. В. Гранкина, ослабляет народное представительство, ведет к раздроблению, размыванию народного суверенитета, сталкиванию законодательных и исполнительных органов между собой по поводу приоритетов при отражении народной воли в своих актах.[23] Поэтому народное представительство должно осуществляться через представительные и законодательные органы всех уровней.
Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничении власти правителя, создании сдерживающих ее механизмов. Инструментом для этого послужило условие обяза тельного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т. д.), далее – обязательность исполнения принятых парламентом законов со стороны правителя.
Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов.
Возникшие после буржуазных революций республиканские парламентские системы породили идею и отчасти практику парламентского суверенитета. Учение о суверенитете парламента сложилось в стране классического парламентаризма – Англии. По мнению И. Д. Левина, эта доктрина отражала характерный для Англии «компромисс буржуазии с дворянством в формах конституционной монархии XVIII в.».[24] Поскольку в Англии конституционная монархия предполагала существование трех властей (король, палата лордов и палата общин), каждая из которых обладала значительными полномочиями, то концепция парламентского суверенитета была призвана соединить внешне разрозненные власти в единую верховную власть. Как и все предшествовавшие и существовавшие в то время теории о суверенитете, парламентская теория также рассматривала суверенитет как саму власть государства.
Создателем этой теории выступает Г. Блэкстон, автор Комментариев к законам Англии, вышедших в 1765–1769 гг. В своей работе он опирается на представления Локка и в особенности Монтескье. Однако в отличие от первого он отрицает возможность «естественного состояния» и договорного происхождения государства.[25] Согласно его теории, это ведет к упразднению различий между обществом и государством, а общество, по его мнению, предполагает правительство. Это ведет к отрицанию одной из основ политической мысли Локка – пределов всякой политической власти, диктуемых естественным правом и общественным договором. Вопреки Локку Блэкстон полагает, что во всяком государстве, каковы бы ни были его происхождение и формы, должна быть высшая, абсолютная, неконтролируемая власть, в которой пребывает суверенитет.[26]
