Александр Писарев - Муниципальное право России: курс лекций
В законодательстве зарубежных стран, как правило, применительно к организации власти на местах употребляются только термины «муниципалитет», «муниципальные органы», «муниципальная власть», «муниципальная собственность». В некоторых странах, например в США, муниципальным именуется лишь городское самоуправление.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что
...► муниципальное право – это право местного самоуправления.
Термин «муниципальное право» традиционно употребляется в трех значениях, в частности, для наименования:
1) отрасли права;
2) науки;
3) учебной дисциплины.
...► В самом общем виде муниципальное право как:
отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих соответствующими методами качественно однородные общественные отношения;
наука – это целостная система научных теорий и знаний (идей, взглядов, теорий, воззрений, анализа практики реализации норм муниципального права) об общественных отношениях, составляющих предмет муниципального права;
учебная дисциплина – это совокупность знаний, но в отличие от науки ограниченных рамками разрабатываемых в каждом юридическом вузе в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов учебных программ, тематических планов.
Несомненна взаимосвязанность указанных понятий как в силу единства сферы общественных отношений, так и в силу неразрывности научной и практической деятельности по правовому регулированию процесса осуществления населением местного самоуправления.
Своеобразие каждого из указанных значений муниципального права проявляется как в их специфическом содержании, так и в объеме тех знаний, которые содержатся в отличающихся друг от друга источниках одноименных науки, отрасли права и учебной дисциплины.
Муниципальное право, как и всякая иная отрасль российского права, представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих с помощью определенных приемов и способов соответствующие виды общественных отношений. Иначе говоря, муниципальное право подобно другой отрасли права имеет свои предмет и методы правового регулирования.
Следовательно, для уяснения понятия муниципального права как отрасли права необходимо определить его предмет и методы.
...► Предметом правового регулирования муниципального права как отрасли права являются общественные отношения, возникающие в такой многогранной и специфической области общественной жизни, как местное самоуправление.
При определении видов таких общественных отношений следует ориентироваться на структуру Закона об общих принципах организации местного самоуправления, построенную путем систематизации важнейших муниципально-правовых институтов.
Системно-институциональный анализ структуры Закона об общих принципах организации местного самоуправления позволяет выделить следующие группы общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования муниципального права России как отрасли права:
3) возникающие в связи с правовым закреплением и регулированием предметов ведения, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, их ответственности за исполнение таких полномочий.
Наряду с предметом правового регулирования важнейшей составляющей любой отрасли российского права, в том числе и муниципального, являются методы правового регулирования. Предмет и метод правового регулирования взаимосвязаны прежде всего потому, что любой правовой акт, состоящий из правовых норм, юридически закрепляющих определенные правила поведения, фактически не будет действовать до тех пор, пока не будут определены механизмы (методы) реализации правовых предписаний.
Наиболее существенными методами правового регулирования муниципального права являются:
1) установление конкретных правомочий и обязанностей участников отношений, например, в ходе организации и проведения муниципальных выборов, местного референдума, различных видов деятельности органов местного самоуправления;
2) метод властных установлений, который связан с принятием органами местного самоуправления нормативных правовых актов, обязательных для исполнения, и наделением их в соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
3) классические способы воздействия на участников общественных отношений: предписание, дозволение, запрет, возложение обязанностей, установление равенства сторон в отношениях.
Предписание характерно для императивного (властного) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. С учетом того, что местное самоуправление – это форма народовластия, законодательство определяет обязательность решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Дозволение предоставляет субъектам правоотношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признает равенство сторон и лежит в основе диспозитивного регулирования. Дозволение как метод правового регулирования муниципального права применяется при регулировании общественных отношений, связанных с реализацией органами местного самоуправления права собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности. Например, при передаче его в постоянное или временное пользование, сдаче в аренду, приватизации, совершении иных сделок, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Заключаемые при этом договоры и соглашения закрепляют равноправие сторон.
Запреты используются в муниципальном праве прежде всего с целью обеспечения реализации населением своего конституционного права на осуществление местного самоуправления и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Согласно ст. 133 Конституции РФ запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. В п. 2 ст. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления допускается осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
В п. 4 ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления содержится запрет на участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, за исключением случаев, специально определяемых в названном Законе.
При правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления используются два способа:
1) позитивный (разрешительный), который предполагает, что Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты четко регламентируют предметы ведения и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также основания и виды ответственности за их неисполнение;
2) негативный (запретительный), который исходит из признания за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещенную законом, по принципу: «разрешено все, что не запрещено». Например, ч. 2 ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предоставляет органам местного самоуправления поселения право решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных (базовых) отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право – это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями. Например, к комплексным отраслям относятся хозяйственное, морское, банковское, экологическое, водное, лесное, торговое, военное право.
