Олег Кутафин - Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. Монография
«Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования в гражданском праве именуются не государства, не какие-либо иные публично-властные организации, а организации, объединения людей, публичной властью не обладающие, наделенные имуществом на праве собственности и гражданской правосубъектностью. Эти организации можно обозначить общим для них термином – хозяйственные публичные (публично-хозяйственные) организации. Российская Федерация и другие хозяйственные публичные организации – это юридические лица, созданные населением соответствующей территории (России в целом, республики, края, области, города, районы и т. п.) с целью обеспечения благоприятных материальных, организационных и прочих условий для удовлетворения общественных инициатив, достижения общественных целей, посредством участия в гражданских, иных имущественных и неимущественных правоотношениях»[133].
Д. В. Пяткова не смущает, что все его построения противоречат не только здравому смыслу, но и действующему законодательству. Однако его приверженность собственной идее позволяет легко игнорировать и то и другое. Например, содержащийся в Гражданском кодексе термин «государство» он рассматривает «в качестве технической ошибки законодателя», а нормативное обособление Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований от юридических лиц признает «ошибочным».
Д. В. Пятков не предлагает создать хозяйственные публичные организации или, скажем, усовершенствовать действующее законодательство в какой-либо сфере. Он считает хозяйственные публичные организации уже существующими, а действующее законодательство вполне в основном соответствующим его идее.
«Хозяйственные публичные организации, – пишет он, – созданы не государством, не действующими в обществе публично-властными организациями, а членами общества. Четкое разграничение правосубъектности государства и хозяйственной публичной организации следует рассматривать как одно из проявлений народного (национального) суверенитета»[134].
Однако, борясь с помощью хозяйственных публичных организаций за равноправное участие в гражданских правоотношениях всех их субъектов, Д. В. Пятков вместе с тем пишет, что положение Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований во многих имущественных правоотношениях резко отличается от правового положения других участников этих же отношений.
«Отличия, – отмечает он, – выражаются в установлении субординации между участниками, когда хозяйственные публичные организации приобретают некоторые преимущества перед другими лицами, обладают возможностью требовать от них определенного поведения. Другими словами, не обладая государственной властью, хозяйственные публичные организации действуют все же в качестве властных субъектов. Данный феномен можно объяснить тем, что в отношениях неравенства, власти и подчинения, одним словом, в публичных правоотношениях, вовсе не обязательно должен участвовать субъект, обладающий государственной властью, государство. Для характеристики правоотношения в качестве публично- или частноправового важна не личность его участников, а метод правового регулирования. При таком подходе наличие имущественных отношений неравенства с участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не может служить подтверждением участия государства или иных публично-властных организаций в этих отношениях»[135].
Возникает вопрос, что же все-таки волнует Д. В. Пяткова в современных гражданских правоотношениях: неравенство их участников или только факт участия государства и иных публично-властных организаций в гражданских правоотношениях, которые, кстати говоря, участвуют в этих отношениях на основе равенства?
§ 2. Участие публично-правовых образований в различных видах гражданских правоотношений
Публично-правовые образования участвуют в различных видах гражданских правоотношений, и прежде всего в вещных отношениях. Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности[136].
Для Российской Федерации характерно многообразие форм собственности. Регулирование отношений собственности осуществляется посредством различных правовых норм, центральное место среди которых принадлежит конституционным нормам – основе всего правового регулирования отношений собственности.
Конституционное регулирование отношений собственности имеет специфику. Она выражается в главной задаче – юридическом закреплении форм собственности, признаваемом государством. Таким образом, именно конституционные нормы решают вопрос о том, какие формы собственности государством признаются и гарантируются.
Конституция РФ (ст. 8) исходит из того, что Российской Федерации присуща собственность в ее различных формах – частной, государственной, муниципальной и др.
Конституция также устанавливает (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Они используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Субъектами права государственной собственности выступают Российская Федерация и ее субъекты. Отношения, в которых Российская Федерация и ее субъекты выступают как собственники от своего имени, регулируются конституционным правом. Поэтому для выступления в подобных отношениях государство нуждается в конституционно-правовой правосубъектности.
В сферу гражданско-правового регулирования эти вопросы попадают в процессе пользования и распоряжения государственной собственностью. В конкретных гражданских правоотношениях, которые опосредствуют движение объектов, составляют их государственную собственность, стороной является Российская Федерация, ее субъекты, их государственные органы и другие организации.
Гражданское законодательство, и прежде всего Гражданский кодекс, развивает эти положения в целях их правильного использования в вещных и других гражданских правовых отношениях.
Согласно Гражданскому кодексу (ст. 214) государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Федерации).
Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, относятся к государственной собственности.
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республик в составе Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 215 ГК).
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Гражданский кодекс устанавливает (п. 5 ст. 214), что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. Порядок отнесения имущества к муниципальной собственности федеральный закон не устанавливает.
По Закону Московской области «Об общих принципах формирования управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области»[137] формирование собственности муниципальных образований осуществляется путем безвозмездной передачи им принадлежащих государству на праве собственности объектов, расположенных в границах области.
Собственность муниципальных образований, передающих свою собственность другим муниципальным образованиям, возникает вследствие передачи им части государственной собственности.
На практике порядок разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов Федерации и муниципальную установлен постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республики в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (с изм. и дополн.)[138].
