Трудовое право России. Учебник - Орловский Юрий Петрович

Статья 6 ТК, специально посвященная разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, вслед за Конституцией РФ (ст. 37) применяет два критерия разграничения полномочий:

а) предмет регулирования;

б) содержание (объем) регулирования.

 В соответствии со ст. 6 к ведению федеральных органов государственной власти отнесено, в частности, установление основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров; основ социального партнерства; порядка ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений; порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров; порядка и условий материальной ответственности сторон трудового договора; видов дисциплинарных взысканий и порядка их применения и др., т.е. практически все институты трудового права, не связанные с установлением условий труда.

На федеральном уровне устанавливается также обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников.

К полномочиям федеральных органов государственной власти отнесены также: определение основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений и установление особенностей правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников.

Органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов. Заметим, что таких вопросов немного и они не носят принципиального характера. В качестве примера можно привести создание и регламентацию деятельности региональных и территориальных трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 35 ТК).

Второе направление правотворческой деятельности субъектов Федерации в соответствии со ст. 6 ТК — это принятие законов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами РФ (опережающее регулирование), т.е. принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, в том случае когда федеральное законодательство еще не принято. После принятия федерального нормативного правового акта законодательство субъектов РФ должно быть приведено в соответствие с федеральным.

Разграничение полномочий между федеральным и региональным законодателем произведено на базе сложившихся традиций и фактически закрепляет уже существующее соотношение федеральных и региональных нормативных актов, при котором федеральное законодательство выступает основным регулятором, а для регионального законодателя обеспечивается возможность учета местных особенностей в организации и использовании зависимого (несамостоятельного) труда.

Избранный в Трудовом кодексе подход учитывает ряд объективных факторов, обусловливающих определенную централизацию правового регулирования трудовых отношений, и в целом соответствует теоретическим представлениям, нашедшим отражение в современной юридической литературе. Однако некоторые конкретные вопросы соотношения федерального и регионального законодательства остались нерешенными.

Главной причиной такого положения, на наш взгляд, является отсутствие четкости в самой концепции разграничения полномочий. Это обстоятельство привело к изобретению довольно сложных конструкций, сочетанию элементов разных моделей разделения компетенции между федеральными и региональными органами власти и, как следствие, возникновению дополнительных проблем. В частности, не указано, что право на опережающее регулирование должно распространяться только на условия труда (обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий) и некоторые процедурные вопросы (порядок ведения коллективных переговоров, порядок заключения трудового договора и т.п.), что допускает возможность противоречивого развития системы источников трудового права. Чтобы избежать этого, необходимо более четко обозначить системные связи между федеральным и региональным законодательством.

Правотворческая компетенция субъектов Федерации по вопросам регулирования трудовых отношений видится следующим образом:

1) установление правового режима институтов, создаваемых на региональном уровне (трехсторонние комиссии, региональные соглашения и т.п.);

2) повышение уровня трудовых прав в узком смысле слова, т.е. прав, касающихся условий труда (установление дополнительных прав, их гарантий, льгот и преимуществ) за счет средств соответствующих бюджетов;

3) опережающее регулирование по вопросам установления условий труда (установление всех процедур в трудовом праве, включая порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, относится к полномочиям федеральных органов власти).

По важнейшим вопросам, имеющим принципиальное значение и связанным с правовым регулированием не только трудовых, но и иных общественных отношений (судоустройство, гражданский процесс, административно-правовые отношения и т.п.), субъекты Федерации также не должны принимать своих законов даже в случае отставания федерального законодателя от потребностей правового регулирования.

♦ Следующая проблема развития системы источников трудового права связана с соотношением коллективного договора и локального нормативного акта. Большинство вопросов, которые имеют значение на уровне организации, могут быть решены либо в коллективном договоре, либо в локальном нормативном акте. Коллективный договор обладает приоритетом перед локальным актом (ст. 8 ТК).

Эта совершенно правильная позиция, к сожалению, не нашла последовательного отражения в особенной части Трудового кодекса, который относит решение конкретных вопросов то к компетенции исключительно социальных партнеров (место и сроки выплаты заработной платы — ст. 136 ТК), то к компетенции работодателя (разделение рабочего дня на части — ст. 105 ТК). Зачастую локальные нормативные акты рекомендуется принимать в качестве приложений к коллективному договору (правила внутреннего трудового распорядка, графики сменности и др.), что противоречит положениям общей части Трудового кодекса, совершенно правильно рассматривающей коллективный договор и локальный нормативный акт как самостоятельные виды источников трудового права.

Соотношение коллективного договора и локального нормативного акта должно, очевидно, строиться на следующих положениях:

1) коллективный договор и локальный нормативный акт являются самостоятельными видами источников трудового права;

2) коллективный договор обладает высшей юридической силой по сравнению с локальным нормативным актом;

3) сферы коллективно-договорного и локального регулирования в основном совпадают, однако есть некоторые различия в правотворческой компетенции социальных партнеров и работодателя. Эти различия основаны на существовании двух аспектов общественных отношений, включенных в предмет трудового права: тех, которые в большей степени характеризуют условия труда, и тех, что в основном направлены на организацию трудовой деятельности.

Первые, как правило, должны регулироваться коллективным договором (это условия оплаты труда, льготы и преимущества для работников организации, дополнительные отпуска и т.п.), вторые — локальным нормативным актом (это акты, устанавливающие нормы труда, внутренний трудовой распорядок, должностные обязанности работников, режим рабочего времени).

Координация в системе источников трудового права связана и с установлением разумного соотношения между национальными и международными актами[71].