Сергей Братановский - Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации
Данный нормативный акт, определяя статус служащего органов прокуратуры, накладывает ограничения, правовая природа которых связана с правами, а именно с правами, которых работник органов прокуратуры не имеет, пока состоит на службе. Ограничения, установленные законом, действуют при прохождении службы в органах прокуратуры, а также при поступлении на службу, т. е. относятся к гражданину, который еще не стал работником органов прокуратуры. Таким образом, существующие ограничения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры РФ, имеют легитимный характер, они оправданы и необходимы для защиты конституционного строя, прав и законных интересов гражданина. Специфический смысл и объем ограничений можно интерпретировать с учетом особых связей между государством и прокурорским работником, а именно публично-правовых отношений службы и верности.
Однако, на наш взгляд, круг ограничений, указанный в рассматриваемом законе, не отвечает объективным требованиям, предъявляемым российским обществом к служащим органов и учреждений прокуратуры и создают возможность для коррупционных проявлений в органах прокуратуры РФ. Ограничения и запреты, связанные со службой в органах прокуратуры, предназначены для установления препятствий для злоупотребления властными полномочиями и создания условий для независимости служебной деятельности от групп давления. Кроме того, они гарантируют осуществление работником прокуратуры своих прав и призваны обеспечить эффективную служебную деятельность. Поэтому необходимо расширить и конкретизировать круг ограничений и запретов при прохождении службы в данных органах. В связи с этим было бы целесообразно дополнить статьи 401 и 402 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмеченными в законодательстве о государственной службе ограничениями и запретами, детально их разработать и применить к работникам органов и учреждений прокуратуры (см. приложение 1).
При оформлении на службу в органы прокуратуры прокурорские работники должны быть ознакомлены с ограничениями, которые они обязаны соблюдать при осуществлении своей профессиональной деятельности.
Как показывает проведенный анализ, систематизированные перечни профессиональных качеств прокуроров и следователей законодательно не определены. Результаты анализа и обобщения аттестационной работы, тестирования прокуроров и следователей показывают, что в них в различной мере отражены требования общего характера, которые соотносятся с требованиями, предъявляемыми ко всем прокурорским работникам. В аттестационной характеристике, других соответствующих документах обычно отмечаются добросовестность, дисциплинированность, принципиальность и объективность, внимательное и уважительное отношение к гражданам, корректность, вежливость, отзывчивость и тактичность, скромность, трудолюбие, требовательность к себе и самокритичность, исполнительность, прилежность и аккуратность. Помимо этих нравственных свойств личности при установлении соответствия служащего органов прокуратуры определенной должности оцениваются профессиональные качества, соответствующие функциональным задачам, особенностям профессиональной деятельности в соответствующей сфере (участие в суде, надзор за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы), с учетом иерархического уровня органа прокуратуры в прокурорской системе.
Определенные индивидуальные психологические особенности личности прокурора или следователя необходимы для их профессиональной состоятельности, такие как: высокая работоспособность, энергичность, воля, основные черты темперамента, интеллект, инициативность, настойчивость в достижении целей при осуществлении служебных функций, целеустремленность, уравновешенность, общительность и умение устанавливать психологический контакт, способность мыслить творчески, вдумчивость. Для прокуроров – руководителей соответствующих органов прокуратуры, их структурных подразделений, а также следователей – руководителей следственно-оперативных групп (бригад) наряду с обозначенными моральными и профессиональными качествами важное значение имеет способность руководить коллективом: умение инструктировать, осуществлять контроль за исполнением поручений подчиненными, практически повседневно обучать их на «рабочем месте», способность влиять на формирование и поддержание надлежащего психологического климата в коллективе.
Для кандидатов на должность прокурора или следователя прокуратуры в качестве критерия пригодности выделяется безупречная репутация. С учетом особого характера условий работы в органах и учреждениях прокуратуры, напряженности и интенсивности труда прокурорских работников, нередко связанных с риском для жизни и здоровья, других объективных обстоятельств, к кандидатам на эти должности предъявляются определенные требования по состоянию их здоровья. Такие лица проходят медицинское обследование.
На службу в органы и учреждения прокуратуры не может быть принято лицо, имеющее, в соответствии с заключением медицинской комиссии, заболевание, которое препятствует выполнению должностных обязанностей, если для соответствующей должности установлены специальные требования к состоянию здоровья.[143]
Для определенных категорий работников органов прокуратуры законом установлены дополнительно требования по возрасту и стажу работы. Так, на должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет. На должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет (пункт 5 статьи 401 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако, для занятия должности прокурора надо обладать не только определенным образованием, моральными и профессиональными качествами, но и большим жизненным и профессиональным опытом, что приходит с возрастом. Прокурор как руководитель структурного подразделения должен обладать управленческими способностями, уметь грамотно организовать работу подчиненных сотрудников. В связи с этим минимальный возрастной критерий для занятия должности прокурора района и города, установленный законодателем в 25 лет, представляется достаточно низким. Молодые прокуроры, которые ранее работали следователями, старшими следователями, не знают общего надзора, не могут грамотно и профессионально поддержать обвинение в суде, а те, которые были помощниками, старшими помощниками прокурора, не знают специфики проведения дознания, предварительного следствия. Поэтому ими при принятии решений допускаются ошибки, которые могут существенным образом отразиться на интересах юридических и физических лиц. Прокурор должен владеть всеми видами общего надзора, надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, знать особенности участия в суде по различным категориям дел, а также владеть другими навыками прокурорский работы и обладать организаторскими способностями. В связи с этим целесообразно внести изменения в указанную статью Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и установить минимальный возраст для занятия должности прокурора района, города 30 лет, при этом стаж работы в органах прокуратуры в качестве оперативного работника должен быть не менее семи лет. Проведенный нами анализ[144] показывает, что в 2004–2006 годах, а также в первом полугодии 2007 года 27 % лиц, назначенных на должности прокуроров городов (районов) в возрасте до 30 лет, проработали в указанных должностях около 2-х лет, затем переходили на иные, менее ответственные должности в системе органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, либо были уволены по различным основаниям.
Возраст 30 лет и стаж работы не менее пяти лет для прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур также представляется недостаточным, поскольку в данном случае речь идет о руководителе целой системы прокуратур городов и районов, а также аппарата прокуратуры субъекта РФ. Такое лицо должно обладать не только большим профессиональным, жизненным и управленческим опытом, но и уметь грамотно расставить кадры на местах, также иметь огромный авторитет. Вместе с тем, многие прокуроры субъектов Федерации не справляются со сложившейся негативной обстановкой, не могут повлиять на рост преступности, организовать надлежащий надзор за законностью правовых актов в высших органах законодательной власти и т. д.
