Валентина Комарова - Формы непосредственной демократии
– наличие федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации (ст. 84);
– отсутствие права назначить референдум у временно исполняющего обязанности Президента Российской Федерации (ст. 92).
Благодаря конституционному закреплению местного референдума ст. 130 Конституции России, и возможности проведения конституционного референдума (ст. 135), можно говорить о конституционном закреплении следующих видов референдумов: по территории проведения на общероссийский, субъектов федерации и муниципальный. По юридической силе – императивный (принятие Конституции России); по обязательности назначения – факультативный (ст. 135).
Конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме, являясь непосредственно действующим, может быть использовано на федеральном уровне, на уровне субъекта федерации и при осуществлении местной власти – на уровне муниципалитета. Однако Конституция непосредственно не определяет содержание и порядок реализации этого права на уровне субъектов, на местном уровне. Если в отношении федерального референдума в Конституции Российской Федерации установлена отсылочная норма (наличие федерального конституционного закона), то в отношении реализации права граждан на участие в референдуме субъекта и местном референдуме, действуют общие правила регулирования.
Как следует из ст. 32 (ч. 1–3), 71 (п. «в») Конституции Российской Федерации, регулирование названных прав и определение тем самым их конкретного содержания, установление соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты – компетенция законодателя.
Федеральный законодатель устанавливает общефедеральные референдарные стандарты в силу того, что регулирование прав и свобод, включая право на референдум, отнесено Конституцией к ведению федерации (п.
«в» ст. 71). Субъекты Федерации самостоятельны в установлении своей системы властеотношений и порядка ее функционирования, что составляет предмет их конституций (уставов) и специальных законов. Вместе с тем установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, защита прав и свобод, в том числе права на референдум, федеральной Конституцией отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. «б», «н» ч. 1 ст. 72) и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76). Законы субъектов Федерации, регулирующие институт референдума, не могут противоречить названным принципам, общефедеральным референдумным стандартам88, ограничивать федеральные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. В противном случае они признаются неконституционными, о чем свидетельствует обширная практика Конституционного Суда.
После Конституции России в регулировании института референдумов особое место занимает Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации».
В соответствии со ст. 3 ФКЗ 2004 г. законодательство РФ о референдуме составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Федеральный конституционный закон, другие федеральные конституционные законы, федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, другие федеральные законы.
Порядок и сроки подготовки и проведения референдума устанавливаются ФКЗ 2004 г., иными федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также нормативными актами Центральной изирательной комиссии РФ, принимаемыми в пределах ее полномочий, установленных ФКЗ 2004 г., и законодательством РФ о выборах и референдумах. Нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ принимаются в целях обеспечения единообразного применения ФКЗ 2004 г., федеральных законов при подготовке и проведении референдума.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»89(ст. 11) закрепляет проведение в субъектах обязательного референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта федерации.
В подгруппе федеральных законов ведущее место занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»90, устанавливающий основные гарантии прав граждан Российской Федерации на всех уровнях проведения референдумов в России.
Важное место в регулировании местных референдумов на федеральном уровне занимает Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»91. Он закрепляет основополагающие позиции в отношении местного референдума в Российской Федерации.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях»92в ст. 36 закрепляет участие политических партий в референдумах.
Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»93регулирует отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума.
Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г.94, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.95устанавливают ответственность за проступки и преступления при подготовке и проведении референдумов в России.
Основы референдума, закрепленные в Конституциях, уставах субъектов Российской Федерации.
Анализ норм Конституций, уставов (Основных законов) субъектов Российской Федерации, регулирующих институт референдума в субъектах, позволяет условно подразделить их на несколько групп.
Первая группа норм посвящена установлению общих принципов народовластия, уровней властеотношений (государственной и местной властей) и определению референдума, как одной из высших форм осуществления власти народом. Практически, это закрепление такой основы конституционного строя, как народовластие.
Вторая группа норм основных законов субъектов Российской Федерации – нормы, закрепляющие общие принципы института референдума, вопросы референдума, его виды, нормы, устанавливающие субъективное право на участие в референдуме, нормы, регулирующие осуществление местного самоуправления с использованием референдума.
Третья группа – малочисленная, встречающаяся не во всех Конституциях и Уставах – группа специальных норм, закрепляющая элементы механизма подготовки, назначения, проведения и юридической силы результатов референдума.
Законы, регулирующие правоведение референдумов, приняты не во всех субъектах Российской Федерации. В некоторых из них действуют избирательные кодексы, нормы которых комплексно регулируют порядок проведения выборов и референдумов на территории конкретных субъектов. Например, Избирательный Кодекс Владимирской области 7 июля 2000 года, «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов выборных должностных лиц» от 05.11.1999 (ред. от 05.07.2002); Закон Республики Коми «О выборах и референдумах в Республике Коми» от 14 октября 2002 года.
В отдельных субъектах (Волгоградской, Костромской, Пермской и Ульяновской областях) один и тот же закон регулирует порядок проведения, как референдума субъекта Российской Федерации, так и местных референдумов на территории данного субъекта Российской Федерации. Например, Кодекс о референдумах Костромской области от 14.10.1999 г.
Тем не менее, в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов Российской Федерации регулируются отдельными законами96.
Так, например, отдельные законы – закон субъекта о референдуме субъекта и закон о местном референдуме, приняты в областях: Рязанской, Ростовской, Псковской, Оренбургской; в Республиках: Башкортостан, Бурятия, Марий Эл, Мордовия, Саха, Чувашия; в Краснодарском, Красноярском, Приморском краях.
В Нижегородской, Новосибирской, Новгородской, Мурманской, Орловской, Сахалинской областях; в Чувашской Республике, Республиках Хакасия, Адыгея, Дагестан, Калмыкия, Кабардино-Балкария, Карелия, Татарстан, Хакасия, в Ставропольском и Хабаровском краях законом регулируется один из видов референдумов.
В качестве примера подзаконных актов федерального уровня временного характера можно назвать Указы президента Российской Федерации о назначении референдума.
В целях реализации конституционных прав граждан Российской Федерации проживающих в Чеченской Республике на участие в референдуме, руководствуясь ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством97, Президент РФ своим Указом утвердил Положение о проведении референдума Чеченской Республики98. Референдум был проведен по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики».
