Владимир Шкатулла - Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Названный Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации см. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.
5. Допускают ограничение права на местное самоуправление следующие федеральные законы:
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;
Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».
6. Глава 2 Конституции РФ не содержит права на местное самоуправление. Было бы целесообразно в целях развития демократии включить такое право в ст. 12 Конституции РФ[12].
Субъективное право граждан на осуществление местного самоуправления может состоять, по мнению названного автора, из следующих конкретных элементов:
право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;
право участвовать в местном референдуме;
право на отзыв местного депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
право на учет собственного мнения по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
право участвовать в сходе граждан (в поселениях, где сходы проводятся по закону для решения вопросов местного значения);
право на правотворческую инициативу;
право на территориальное общественное самоуправление;
право участвовать в публичных слушаниях;
право участвовать в собраниях и конференциях граждан;
право участвовать в опросах жителей;
право обращаться в органы местной власти;
право занимать выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления, а также находиться на муниципальной службе;
другие правомочия согласно решению конкретных муниципальных образований.
В зависимости от объектов муниципально-правового регулирования выделены следующие составные элементы права граждан (и представителей граждан в органах местного самоуправления) на осуществление местного самоуправления:
1) право на установление организационно-правового статуса, территории и границ муниципального образования;
2) право на определение структуры органов публичной муниципальной власти, формирование органов и привлечение их к муниципально-правовой ответственности, а также право занимать выборные муниципальные должности либо находиться на муниципальной службе;
3) право на участие в определении компетенции муниципальных образований, которое реализуется как напрямую, путем непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения, так и через органы местного самоуправления;
4) право на принятие муниципальных правовых актов;
5) право на формирование финансово-экономической основы местного самоуправления.
Этот же автор к направлениям реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, исходя из объектов муниципально-правового регулирования, отнес участие граждан:
1) в установлении статуса и территории муниципального образования;
2) в установлении системы органов местного самоуправления;
3) в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий;
4) в принятии муниципальных правовых актов и т. д.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
2. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
1. Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ, соответствовать которым должны все муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.
Следует различать правовые принципы местного самоуправления, правовые основы и нормативные правовые акты, регулирующие местное самоуправление.
Принципы права – основные идеи, руководящие положения, определяющие содержание и направления правового регулирования. С одной стороны, они выражают закономерности права, а с другой – представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов.
Принципы права определяют пути совершенствования правовых норм, выступая в качестве руководящих идей для законодателя. Они являются связующим звеном между основными закономерностями развития и функционирования общества и правовой системой. Благодаря принципам, правовая система адаптируется к важнейшим интересам и потребностям человека и общества, становится совместимой с ними.
Правовые принципы подразделяются на свойственные праву в целом (общеправовые), его отдельным отраслям (отраслевые) или группе смежных отраслей (межотраслевые). Например, к отраслевым относится принцип индивидуализации наказания в уголовном праве, к межотраслевым – принцип состязательности в гражданском процессуальном и уголовно-процессуальном праве.
Есть принципы, которые распространяются на всю систему права (общие принципы), – справедливости, свободы, равноправия, гуманизма, демократизма и другие; межотраслевые, охватывающие две или более отраслей права; отраслевые (например, в трудовом праве принцип свободы трудового договора и др.).
2. Правовая основа – эта та часть правовой системы, от которой образуются все ее части.
Правовую основу целесообразно рассматривать не как раздел правовой системы, а как законодательный акт, содержащий основные принципы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений.
3. Комментируемый Закон является четвертым по счету законом об организации местного самоуправления на территории России. Ему предшествовали:
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»;
Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Нормы права, регулирующие деятельность местного самоуправления, образуют новую отрасль Российского законодательства – муниципальное право. Соответственно, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность местного самоуправлении, называются муниципальным законодательством[13]. Предметом муниципального права являются: имущественные, финансовые, земельные, образовательные, служебные, организационные, управленческие и другие отношения. Они (отношения) регулируются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного, образовательного и других отраслей права. Предмет муниципального права – это все отношения, которые возникают при решении населением вопросов местного значения. В предмете правового регулирования выделяются следующие группы отношений, которые регулируются законодательством и возникают в процессе:
1) организации и осуществления местного самоуправления, формирования и развития его основ;
2) решения вопросов местного значения;
3) решения органами местного самоуправления иных вопросов;
4) реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Право, регулирующее деятельность населения по осуществлению вопросов местного значения, имеет следующие формы существования:
1) совокупность норм права – муниципальное право;
