Татьяна Ерохина - Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации
Одним из способов осуществления взаимосвязи объекта и субъекта управления здравоохранением является передача информации. При этом в целях обеспечения динамичности процесса управления необходимо обеспечить непрерывность поступления нужной информации об объекте в нужный момент.[129] Этот обмен информацией является обязательным условием существования системы управления здравоохранением.
Следует различать прямые и обратные связи. Воздействие субъекта на объект – это установление прямых связей с объектом. Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные,[130] основанные на равенстве участников здравоохранительных отношений, когда можно говорить о перераспределении полномочий между субъектами (исполнительными органами здравоохранения) и управляемыми объектами (медицинскими учреждениями), заключении административных договоров. В большей мере (учитывая императивность управленческой деятельности) распространены вертикальные отношения, то есть отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. Правовая природа информационного воздействия в управлении здравоохранением заключается в передаче от субъекта к объектам управления совокупности юридических норм, регламентирующих деятельность последних, определяющих границы возможного или должного поведения структурных звеньев и отдельных лиц, входящих в состав указанных объектов.[131] После получения объектом информации происходит реализация субъектами своей компетенции и правовое регулирование достигает своих целей и воплощается в поведении участников конкретных социально-обеспечительных организационно-правовых отношений.
В условиях развития рыночных отношений управляемые объекты проявляют достаточно интенсивную активность, которая находит свое проявление в наличии обратной информационной связи, которую устанавливает объект с субъектом. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в органах, непосредственно осуществляющих управление здравоохранением (руководство отделов, управлений, департаментов здравоохранения). Этими органами осуществляется отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий объект. Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация, в которой отражаются изменения, происходящие в управляемых объектах системы (учреждениях здравоохранения), и которая позволяет вносить определённые коррективы в процесс управления. С целью недопущения умышленного искажения информации объектом, важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи.
Деятельность по управлению, применение различных его способов образуют процесс государственного управления, который, как важнейшая составная часть характеристики структуры государственного управления, включает в себя следующие элементы: цели и задачи управления, функции управления, формы и методы их осуществления.
Под целями и задачами понимается «область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа».[132] В системе управления важнейшее значение имеют его цели. Весьма точное определение дал Г.В. Атаманчук: управление – это целеполагающее, т. е. сознательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в форме самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.).[133] Определение целей – первооснова, которой подчинено функционирование систем управления, начиная с разработки задач и формирования их структур и кончая оценкой результатов деятельности (соответствие достигнутого поставленным целям).[134] На практике выбор цели действий имеет исключительно важное значение в деятельности руководителя или организации управления, так как правильно выбранная цель определяет успешное решение задач.[135] Поэтому в отрасли здравоохранения все шире применяется программно-целевое управление, ориентированное на достижение конкретных целей.[136]
Следует отметить, что, будучи сложной по своей структуре, система управления здравоохранением имеет не одну, а много связанных между собой целей, которые взаимно дополняют друг друга, но в то же время имеют различную направленность. Однако по своей природе они не противоречивы, так как отражают различные стороны главной цели управления здравоохранения в России, в качестве которой выступают выработка и применение системы мер, направленных на снижение потерь общества от заболеваемости, инвалидности и смертности населения при имеющихся ресурсах. Главная цель управления распадается на производные (подцели) различного порядка, которые ставятся перед субъектом управления. Анализ содержания правовых актов органов государственного управления здравоохранением, уставов, положений, регламентирующих деятельность учреждений здравоохранения, литературы по вопросам здравоохранения позволяет определить наиболее важные подцели управления здравоохранением, которые могут быть классифицированы следующим образом: 1) профилактические; 2) реабилитационные; 3) лечебно-оздоровительные; 4) диагностические; 5) демографические; 6) репродуктивные; 7) правовые. По значимости можно выделить: 1) стратегические; 2) тактические; 3) оперативные цели.
Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
Думается для достижения указанных целей перед системой управления здравоохранением стоит необходимость решить следующие задачи: повышение эффективности управления системой здравоохранения при минимизации затрат; повышение адресности в предоставлении медицинских услуг гражданам, нуждающимся в них, в том числе, гарантированной бесплатной медицинской помощи в пределах государственных гарантий; создание экономической базы для исполнения федеральных законов; содействие развитию сети медицинских учреждений; создание государственно-общественной системы оценки качества и контроля деятельности учреждений здравоохранения всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию; обеспечение единого социально-правового и информационного пространства, создание системы законов и иных нормативных правовых актов в области здравоохранения, которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; более четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, а также органами местного самоуправления в области здравоохранения на основе договоров; развитие программно-целевого механизма управления и финансирования сферы здравоохранения, стимулирование смешанного частно-государственного финансирования системы здравоохранения; повышение самостоятельности учреждений и организаций здравоохранения в выборе стратегии развития, содержания реализуемых программ и услуг, финансово-хозяйственной деятельности.
Функции государственного управления – это наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, обеспечивающие решение целей и задач управляющего воздействия. Понятие «функция» (лат. functio – осуществление[137]) означает направление и содержание деятельности отдельно взятой системы, в юриспруденции – правового института. Функция пронизывает организацию и процесс государственного управления. Если государственное управление не функционирует, то отсутствуют и его организация, и его процесс. Поэтому функции определяют основное содержание управленческой деятельности,[138] ее сущность. Вся разноплановая работа государственного управления может быть связана с тремя функциями, составляющими замкнутый цикл государственного управления: принятие управленческого решения, его осуществление и контроль. Каждая из названных функций может быть разделена на ряд составляющих. Итак:
