Александр Кудашкин - Военная служба в Российской Федерации. Теория и практика правового регулирования
Сохранение государственного суверенитета и целостности Российской Федерации достигается различными средствами, в том числе и установлением конституционной обязанности граждан по защите Отечества. Конституцией Российской Федерации провозглашено: «Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации» (п. 1 ст. 59). Граждане могут исполнять свою обязанность по защите Отечества путем предоставления материальных средств, необходимых для организации обороны страны (уплата общих и специальных налогов, автотранспортная, гужевая, судовая, квартирная повинности), работая на строительстве оборонных сооружений, на оборонных предприятиях и т. д.[155] Однако основными формами защиты Отечества в мирное время является воинская обязанность граждан, которая предполагает, в частности, прохождение военной службы по призыву и исполнение конституционного долга по защите Отечества путем добровольного поступления на военную службу.
Ю. Н. Старилов отмечает, что «главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах…»[156] Следовательно, основная цель военной службы – это практическое осуществление функций государства по обеспечению его независимости, государственного суверенитета и целостности, удовлетворение публичного интереса в области военной безопасности на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ и федеральных законах.
Военная служба организуется для решения задач государства, осуществления его функций и функций государственных органов и организаций.
В каком соотношении находятся функции и задачи военной службы? Задачи и функции военной службы – понятия соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие. Задачи военной службы имеют исходное значение по отношению к ее функциям, являются их непосредственной предпосылкой. В свою очередь, функции военной службы представляют собой средство реализации, выполнения ее задач. Задачи военной службы реализуются посредством осуществления ее функций. Как правило, в законодательстве определены задачи государственных организаций и органов и их полномочия, а функции определяются на уровне подзаконного правового регулирования.
Поскольку в настоящее время понятие функций государственной службы нормативно не определено, постольку этот вопрос имеет лишь постановочный характер. Указанное положение касается в том числе и военной службы как разновидности государственной службы. Однако анализ функций военной службы имеет исключительно важное теоретико-правовое и практическое значение, поскольку позволяет оценить ее роль и назначение в государственно-служебной деятельности и место в государственном механизме, определить ее эффективность, полезность и значимость.
Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть. Функции государства по обеспечению целостности и государственного суверенитета возлагаются как на государственные органы, так и на государственные организации, в которых предусматривается военная служба: Вооруженные силы, другие войска, воинские формирования и некоторые государственные органы. Указанные функции нашли свое закрепление в предметах исключительного ведения Российской Федерации, перечисленных в ст. 71 Конституции РФ, и соответствующих им функциях государственных организаций и органов, на которые возложена реализация предметов ведения.
Государственная служба в современном понимании сводится к исполнению функций государственного управления, рассматриваемого в широком смысле, т. е. как управленческая деятельность в системе исполнительной, представительной и судебной власти.[157] Военная служба выполняет функции собственно государства – обеспечение его суверенитета и территориальной целостности: оборона, безопасность, охрана границ, общественный порядок и т. д.[158] Функции государственной службы исчерпывающим образом реализуют Конституцию и законы, обеспечивая интересы политики и единства государственной власти Российской Федерации.[159]
Статьи 3 и 4 Конституции РФ устанавливают для государственной службы функции в части распространения суверенитета Российской Федерации на всю территорию, обеспечения целостности и неприкосновенности территории России, верховенства Конституции России и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Названные функции, включая также функции противодействия присвоению и захвату власти в Российской Федерации либо присвоению властных полномочий и обеспечения законного преследования совершивших такие деяния, можно отнести к конституционно-охранительным функциям (или функциям защиты конституционного строя) государственной службы, которая в каждой разновидности государственной службы (например, военной) реализуется в особой форме.
Исследуя основы конституционного строя, Н. М. Казанцев делает вывод, что каждая статья Конституции РФ предполагает, что для ее практического исполнения требуется создание соответствующего вида государственной службы в форме определенной функциональной административной службы. Такой порядок соответствует традициям российского права, находя форму военизации в тех родах и видах государственной службы, которые обеспечивают независимость и государственный суверенитет, – военной службе, пограничной службе, иных соответствующих административных службах.[160] С указанным мнением можно согласиться лишь с той поправкой, что военная служба, в отличие от пограничной, является не административным органом, а особой деятельностью в ряде государственных организаций и органов, в том числе в Пограничной службе Российской Федерации, являющейся государственной военной организацией.[161] Функции государства как основные направления его деятельности по предметам ведения выполняют государственные организации и органы.
В то же время в литературе отмечается, что не следует отождествлять функции государства и функции государственной службы.[162] Функции государства – это определенные конкретно-историческими условиями существования государства основные направления его деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих именно данному типу государства формах и с помощью специальных методов.[163] Среди функций государства различаются основные и неосновные функции. Основные функции – это наиболее общие, важнейшие направления деятельности государства по осуществлению коренных стратегических задач и целей, стоящих перед ним в определенный исторический период.[164] Основные функции государства выполняются в разной мере всеми или многими звеньями государственного аппарата. Так, функция защиты Отечества возлагается на специально создаваемые государственные военные организации (Вооруженные силы, другие войска и воинские формирования) и органы, а также в пределах, установленных законодательством, на все иные учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности и организационно-правовой формы и граждан Российской Федерации. С большой долей условности можно выделить неосновные функции государства, которые, как правило, осуществляются специально предназначенными для этого органами.
Государственные организации и органы в соответствии с их местом в государственном механизме и политической системе имеют свои функции, реализующие их компетенцию, права и обязанности, которые в совокупности с реализацией функций другими структурными элементами государственного аппарата приводят к осуществлению функций государства.
Под функциями государственной службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий, таких, как, например, правоприменительная, правотворческая, правозащитная, регулирующая и организационная.[165] Указанные функции являются лишь частью, но существенной, осуществляемых государственными органами функций.
Ю. Н. Старилов под функциями государственной службы понимает основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности государственных служащих. Он выделяет следующие виды функций государственной службы: обеспечительную, интегративную, регулятивную, коммуникативную и охранительную.[166]
