Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации
1. Если имеется расхождение между актами, изданными одним и тем же правотворческим органом, то применяется акт, изданный позднее. (Подобные проблемы достаточно часто встречаются в муниципальной системе правовых норм, так как принятие нового акта не всегда сопровождается одновременной отменой устаревших актов по тому же вопросу.)
2. При расхождении между общим и специальным нормативными актами преимущество отдается специальному, если он не отменен изданным позднее общим актом.
3. Если расходящиеся по содержанию нормы находятся в актах, принятых разными органами, то применяется норма, принятая вышестоящим органом.
Необходимо отметить, что для муниципального права наибольшее значение имеет последнее правило о приоритете правовых норм, принятых вышестоящим органом. Однако в этом вопросе есть определенная специфика. Один из правовых механизмов разрешения подобных коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, порожденных отнесением ее п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержится в ст. 76 Конституции РФ. Правовая схема предупреждения и разрешения указанных коллизий состоит в следующем.
1. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.
3. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом субъекта РФ, изданным по предметам совместного ведения, действует федеральный закон.
Однако в настоящее время приведенный алгоритм не решает всех вопросов, так как субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения, включающим и местное самоуправление, широко практикуют опережающее нормотворчество.
Если рассмотреть эту проблему с формальных позиций, то с учетом ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, то станет очевидным, что абсолютно самостоятельное, несанкционированное нормотворчество субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения конституционно запрещено, так как этот процесс – прямой путь к нарушению единства и целостности нормативного пространства Российской Федерации.
Вместе с тем, по мнению Конституционного Суда РФ, так как ряд общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, остается в настоящее время неурегулированным, то в силу ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ законодатель субъекта Российской Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом[120].
Отсутствие федерального закона не препятствует субъекту Российской Федерации урегулировать вопрос, относящийся к совместной компетенции с Российской Федерацией, что вытекает из природы совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Однако с принятием соответствующего федерального закона, регулирующего аналогичный аспект местного самоуправления, субъект Российской Федерации должен привести свою законодательную базу в соответствие с ним (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ)[121].
Именно в соответствии с приведенным мнением Конституционного Суда в настоящее время формулируются многие нормативные акты в субъектах Российской Федерации. Так, в ст. 4 Закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области»[122] законодатель прямо закрепил следующие положения:
1) по предметам совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области органы государственной власти Свердловской области осуществляют правовое регулирование в соответствии с федеральными законами, принятыми по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения;
2) до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения либо в случае неполного урегулирования федеральным законом отношений в сфере совместного ведения органы государственной власти Свердловской области осуществляют собственное законодательное регулирование по данному предмету совместного ведения;
3) после принятия или изменения соответствующего федерального закона по предмету совместного ведения законы и иные нормативные правовые акты Свердловской области приводятся в соответствие с федеральным законом.
Как следует из приведенных примеров, в настоящее время вопрос разрешения правовых коллизий в сфере местного самоуправления между государственными органами различных уровней в основном решается посредством Конституционного Суда РФ, представляющего собой орган, дающий официальное толкование норм Конституции РФ, разрешающий споры о компетенции и соответствии законодательных актов Конституции РФ.
Однако следует особо отметить, что, несмотря на большую значимость постановлений Конституционного Суда РФ в сфере правового регулирования местного самоуправления, указанные правовые акты, по нашему мнению, не могут расцениваться в качестве источников муниципального права. Это вызвано тем, что Конституционный Суд РФ – не нормотворческий орган, а его постановления являются актами толкования норм права, т. е. направлены не на создание юридических норм, а на уяснение и разъяснение смысла и содержания общеобязательной воли законодателя, выраженной в нормах права.
Деятельность Конституционного Суда в сфере местного самоуправления начинается на стадии применения права, т. е. когда уже известны факты, требующие юридической квалификации. В связи с этим издание постановлений Конституционного Суда имеет своей целью правильное применение предписаний, содержащихся в нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов, к конкретным случаям жизни.
Вместе с тем юридическая сила решений Конституционного Суда РФ включает их обязательность на всей территории Российской Федерации и распространяется не только на акт, который являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда. На это прямо указывается в определении Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г.[123]
Фабула этого дела состоит в следующем. Гражданин Р. А. Кагиров обратился в Конституционный Суд РФ с требованием признать противоречащими ст. 19 (ч. 2), 32 (ч. 1, 2 и 4) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ положения ч. 2 и 5 ст. 25 Закона Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» от 12 октября 1994 г., препятствующие, по его мнению, гражданам избирать главу администрации района, города и быть избранными главой администрации района, города.
В своей жалобе в Верховный Суд Республики Башкортостан Р. А. Кагиров, полагая нарушенными свои конституционные права избирать и быть избранным в органы государственной власти, просил назначить дату выборов главы администрации Калтасинского района Республики Башкортостан. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан решением от 4 июня 1998 г. оставила его жалобу без удовлетворения, сославшись на то, что п. 2 ст. 3 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 г. относит порядок организации и деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан к ведению Республики Башкортостан, а согласно ст. 95 Конституции Республики Башкортостан главы администраций районов и городов назначаются Президентом Республики Башкортостан. Суд указал также, что ссылка Р. А. Кагирова на Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» от 24 января 1997 г. не может быть признана обоснованной, поскольку данное постановление принято по конкретному делу и не может распространяться на нормы Закона Республики Башкортостан.
В своем решении Конституционный Суд отметил, что вопросы природы местной публичной власти, включающей как государственную власть, так и местное самоуправление, и критериев разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда. Правовая же позиция Конституционного Суда РФ, изложенная им в постановлениях от 24 января 1997 г., от 15 января 1998 г., сводится к следующему. Согласно ст. 5 (ч. 3), 11 (ч. 2), 66 (ч. 1), 67 (ч. 1), 72 (п. «н» ч. 1), 73, 76–78 Конституции РФ входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти. Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения такого перечня высшими органами государственной власти. Поэтому система органов государственной власти субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы государственной власти, так и территориальные органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных его административно-территориальным устройством.
