Виктор Рохлин - Прокурорский надзор и государственный контроль
Согласно закону, ревизии государственного контроля подлежали все правительственные учреждения, за исключением Министерства Двора, ведомства учреждений Императрицы Марии, государственных кредитных учреждений, Кредитной канцелярии министра финансов по оборотам иностранного отделения, Хозяйственного управления при Синоде по специальным средствам, Духовного ведомства и по суммам, отпускаемым из казны на духовные учебные заведения, заведения секретных расходов Министерства иностранных дел и других министерств, по ведомству Департамента духовных дел иностранных вероисповеданий, назначенных на содержание католического духовенства в западных губерниях и капиталов, принадлежащих непосредственно католическому и протестантскому духовенству[40].
Кроме того, на основании особых постановлений, ревизии государственного контроля могли быть подвергнуты отдельные земские, городские и сословные учреждения, а также частные компании и предприятия в сфере их соприкосновения с интересами казны.
В законе также была четко определена структура государственного контроля, в соответствии с которой во главе государственного контроля стояли государственный контролер и его товарищ, а также Совет государственного контроля. В состав государственного контроля (центральный аппарат) входили: Департамент гражданской отчетности, Департамент военной и морской отчетности, Департамент железнодорожной отчетности, Канцелярия государственного контроля (в ее составе: Архив центральных учреждений государственного контроля, Центральная бухгалтерия, Комиссия для проверки денежной и материальной отчетности установлений государственного контроля, Комиссия для проверки годовых отчетов частных железных дорог за прежнее время и текущих счетов тех частных железных дорог, при которых не был учрежден местный, правительственный контроль, контрольные палаты, местные контрольные части на железных дорогах)[41].
Ответственность за делопроизводство возлагалась на директора Канцелярии государственного контроля.
Законом в составе государственного контроля были предусмотрены и местные контрольные органы. Если департаменты проводили ревизии и проверки в центральных учреждениях, то для ревизий и проверок в губерниях были созданы местные контрольные органы, сперва 59, а затем 61 контрольная палата. Своеобразно была построена и подчиненность контрольных палат. Они подчинялись и были подконтрольны не департаментам, а непосредственно государственному контролеру. Контрольные палаты и другие местные контролеры, как и центральные департаменты, в пределах своей компетенции проводили ревизии самостоятельно и окончательно[42].
Было установлено, что отчетность должна доставляться в контрольные учреждения теми управлениями, учреждениями и лицами, которые заведовали или распоряжались отчетными капиталами.
Рассмотрение докладов о результатах ревизий и заключения по ревизиям производились общими присутствиями контрольных учреждений, которым было предоставлено право утверждать окончательно на всякую сумму обороты, признанные правильными, и обращать в начет суммы убытков и утрат, причиненных неправильными действиями подконтрольных учреждений и лиц.
Законом также был установлен порядок обжалования и пересмотра принимавшихся решений. Высшей инстанцией для всех контрольных учреждений был Совет государственного контроля, в который входили: государственный контролер, товарищ государственного контролера, члены Совета, назначавшиеся императором, и генерал-контролеры. В то же время Совет не был окончательной инстанцией и его решения могли быть обжалованы. Если Совет не пришел к единому мнению или же государственный контролер не был согласен с мнением Совета, то в таком случае дело передавалось на рассмотрение Государственного совета, Кабинета министров или в Сенат. В случае, если заключения Совета не могли быть приведены в исполнение его властью, то государственный контролер передавал дело на рассмотрение императора через Государственный совет или Кабинет министров.
Весьма важно, что законом была четко определена компетенция системы государственного контроля, в круг полномочий которого входило:
– проверка финансовых смет министерств и главных управлений и представлений об ассигновании сверхсметных кредитов;
– проверка по подлинным оправдательным документам оборотов денежных и материальных капиталов, находящихся в заведовании подотчетных ведомств;
– наблюдение за правильностью и целесообразностью (курсив наш. – В. Р.) сметной классификации, а также за правильным разассигнованием и передвижением сметных кредитов;
– изыскание мер к усовершенствованию правил и форм годовых отчетов;
– составление годовых отчетов: о ревизионной деятельности государственного контроля и об исполнении финансовых смет и росписи государственных доходов и расходов.
Анализируя работу, поступавшие жалобы и возражения, государственный контролер направлял подчиненным органам замечания и требования, заслушивал на общем присутствии отчеты и отменял или исправлял неправильные решения. Если при ревизиях или проверках обнаруживались хищения, растраты или иные нарушения, подлежащие уголовному преследованию, то государственный контроль направлял материалы надлежащим органам для предания виновных суду и определял сумму убытков, которую распорядительное управление должно было предъявить обвиняемым.
Государственный контроль ежегодно к 15 мая представлял императору отчет о своей деятельности с указанием важнейших ревизионных замечаний и начетов, а также Государственному совету – отчет об исполнении государственной росписи и финансовых смет за истекший сметный период (не позднее 1 октября), а к 1 ноября объяснительную записку и приложения к отчету.
Анализируя законодательную регламентацию деятельности государственного контроля, очень важно отметить, что закон четко предусмотрел и определил независимость контрольных органов. Контрольные учреждения не были в подчинении у администрации губернии и других местных властей, которые не имели права давать никаких указаний и распоряжений контрольным органам. При несогласии с ними или выявлении каких-либо злоупотреблений со стороны работников государственного контроля, они могли и должны были сообщать об этом руководителю соответствующего контрольного учреждения и уведомлять государственного контролера[43], которые и принимали соответствующие меры.
Таким образом, была создана четкая, законодательно определенная система с ясными обязанностями, задачами и полномочиями, с хорошо организованной структурой.
Интересны данные о количестве работников, обеспечивавших работоспособность государственного контроля. Всего в ведомстве государственного контроля состояло:
– 9 центральных учреждений численностью 817 чел.;
– 59 губернских контрольных палат численностью 4476 чел.;
– 21 контроль на железных дорогах численностью 2694 чел.;
– 16 контролей на постройке железных дорог численностью 175 чел.;
– 5 контролей на постройке оборонительных сооружений численностью 12 чел.;
– 1 временная ревизионная палата по проверке военных расходов на войну с Японией численностью 190 чел.
Всего в государственном контроле было занято 8398 человек, из их числа состояло на государственной службе 6252 человека, на службе по найму – 2146 человек.
На содержание государственного контроля в 1880 г. было израсходовано 2 316 971 руб., в 1885 г. – 3 093 040 руб. В связи с ростом и усложнением ревизионной работы, ростом бюджета, развитием железнодорожной сети и строительства росли и расходы на содержание контрольного аппарата: в 1890 г. – 3 872 687 руб., в 1900 г. – 7 729 923 руб., в 1913 г. – 13 005 336 руб.[44] К концу XIX в. обстановка в России изменилась, начавшиеся в середине в. реформы и сам реформистский дух стали затихать и, соответственно, менялось отношение к контрольной деятельности. Практически провозглашенная независимость государственного контроля, его реформирование не сопровождались какими-либо реальными действиями. Это особенно было заметно в финансовой сфере, тем более что развитие других видов контроля еще по настоящему и не осуществлялось. По существу распределители средств не несли никакой ответственности, не было действенного контроля за нарушениями, которые допускали исполнители.
В это время наметилось два направления развития контроля в целом и главным образом финансового контроля, который имел решающее значение.
Сторонники развития и укрепления контроля ратовали за его полную независимость, как и судебной власти, включая принцип несменяемости контроля. В пример приводилась система, которая возникла и развивалась в Европе и США. Представители этих взглядов по существу стремились к развитию в стране органов представительной власти. Однако правящим кругам Российской империи представительная власть была не нужна, они отстаивали принципы самодержавной императорской власти, иные взгляды были опасны для самодержавия и отвергались ими. Императору была не нужна и представлялась опасной любая форма контроля, в частности, даже в виде Кабинета министров. Не случайно в Законе о Совете министров, который был принят при Александре II, сказано, что Совет мог собираться только по предложению императора. Александр III его просто не собирал, и более 10 лет своего царствования, до событий 1905 г., не собирал Совет и Николай II.
