Татьяна Михалева - Европейское право
в) Политический контроль.
Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора стали право выдвигать кандидата на пост Председателя Комиссии и право назначать Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности.
В соответствии со ст. 7 Договора о ЕС Европейский совет единогласным решением по предложению 1/3 европейских государств – членов ЕС или Комиссии и после одобрения Европарламента может установить наличие серьезного нарушения ценностей ЕС со стороны какого-либо государства – участника ЕС, предложив предварительно этому государству представить замечания по данному вопросу. В случае, если Европейский совет установил нарушение, он квалифицированным большинством может принять решение о приостановлении в отношении государства-нарушителя отдельных прав, вытекающих из учредительных договоров.
Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).
В отношении законопроектов по некоторым вопросам (например, координация режимов социального обеспечения или гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права) представители государств-членов вправе требовать передачи их на рассмотрение Европейского совета. В этом случае нормативный акт может быть принят, только если Европейский совет поддержит его на основе консенсуса (т. е. с одобрения руководителей всех стран ЕС). При отсутствии консенсуса законопроект может быть принят и получить обязательную силу лишь в отношении заинтересованных в нем государств-членов (в рамках механизма «продвинутого сотрудничества»).
2.3.3 Принятие решений
Европейский совет принимает решения на очередных (два раза в полугода) и внеочередных заседаниях, созываемых Председателем Европейского совета. В соответствии со ст. 15 Договора о ЕС Европейский совет принимает решения консенсусом. Вместе с тем в тексте учредительных документов ЕС нередко упоминается о принятии решения единогласно Европейским советом (например, ч. 5 ст. 15, ч. 7 ст. 17 Договора о ЕС). В некоторых случаях допускается принятие решений Европейским советом квалифицированным (например, ч. 5 ст. 15 Договора о ЕС) либо простым большинством (например, ч. 3 ст. 48 Договора о ЕС). В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов.
Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не имеют права голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот институт должен принимать решения путем голосования, т. е. простым квалифицированным большинством или единогласно.
2.4 Совет Европейского союза
2.4.1 Значение, состав и порядок формирования
Совет ЕС решает разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов. Совет ЕС, или, неофициально, Совет министров, наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС. Некоторые исследователи (С. Хикс) рассматривают Совет министров как верхнюю палату в политической системе ЕС, поскольку фактически любой правовой акт ЕС принимается с участием Совета ЕС.
Состав Совета ЕС основывается на равноправном представительстве правительств всех государств – членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства «на министерском уровне»). Каждый представитель должен быть уполномочен своим правительством на принятие обязательных для государства решений. Таким образом, имеющий право голосовать член Совета ЕС должен занимать должность министра (члена правительства) в государстве гражданства. Указанная формула позволяет федеративным государствам – членам ЕС (в частности, Австрии, Германии или Бельгии) направлять на заседания Совета ЕС членов правительств своих субъектов федерации либо государственных секретарей, которые не являются членами правительства, имеющих соответствующие полномочия. Прежде существовала также практика созыва Совета ЕС в составе высших должностных лиц государств-членов. С вступлением Лиссабонского договора в силу акты, которые ранее принимались Советом в составе глав государств или правительств, отнесены к компетенции Европейского совета, имеющего соответствующий состав (см. рис. 6).
Рис. 6. Структура Совета ЕС
Лиссабонский договор ввел в учредительные документы ЕС понятие «формации» Совета (параграф 6 ст. 16 Договора о ЕС). Под формациями понимаются разные способы комплектования Совета ЕС в зависимости от профиля заседающих в нем министров: Совет по общим вопросам и Совет по иностранным делам – в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин) – в составе министров экономики и/или финансов, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел – в составе министров внутренних дел или юстиции и т. д. В Договоре о ЕС прямо предусмотрены только две первые формации Совета ЕС. Остальные формации, число которых не ограничивается, будут учреждаться специальным решением, принимаемым Европейским советом (ст. 236 Договора о функционировании ЕС)[38]. В настоящее время в Совете ЕС действует 10 формаций Совета ЕС:
– Совет по общим вопросам;
– Совет по внешним отношениям;
– Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин);
– Совет по правосудию и внутренним делам;
– Совет по сельскому хозяйству и рыболовству;
– Совет по окружающей среде;
– Совет по образованию, делам молодежи и культуре;
– Совет по занятости, социальной политике, здравоохранению и защите потребителей;
– Совет по транспорту, телекоммуникациям и энергетике;
– Совет по конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность и исследования).
Пост Председателя Совета ЕС является коллективной должностью. Ее занимают три государства – члена, которые в порядке ротации на протяжении 18 месяцев поочередно руководят работой всех «формаций» данного института с соответствующим распределением обязанностей между собой, кроме «Совета по иностранным делам» (в последнем председательствует Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Ротация должна осуществляться с учетом разнообразия и географического равновесия государств-участников, председательствующих в Совете ЕС. Правила функционирования механизма председательства закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете».
Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете». Как бы ни складывалось функционирование коллективного председательства Совета ЕС, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора государства-члены лишились права представлять Европейский союз на международной арене. Отныне этим правом наделяется Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а также постоянный Председатель Европейского совета.
Для руководства общей внешней политикой и политикой безопасности Лиссабонским договором учрежден пост Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности. Назначается он Европейским советом квалифицированным большинством голосов с согласия Председателя Комиссии. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности председательствует в Совете министров иностранных дел и одновременно является заместителем Председателя Комиссии.
Вопросы созыва и проведения собраний Совета ЕС регулируются регламентом Совета[39]. Регламент определяет порядок созыва и проведения заседаний Совета (ст. 1–4, 20), публичность и конфиденциальность встреч (ст. 5–9), порядок доступа общественности к документам Совета ЕС (ст. 10), порядок голосования в письменной форме (ст. 12) и др.
Под эгидой Совета ЕС действуют многочисленные рабочие группы по конкретным вопросам. Их задача – готовить решения Совета ЕС и контролировать Комиссию в случае, если ей делегированы определенные полномочия Совета ЕС.
