Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях
В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с действующим законодательством.[109] Представляется, что муниципальные учреждения, выполняющие функции в рамках ст. 125 ГК (в силу постоянного или разового поручения), пользуются закрепленным за ним имуществом на основании права оперативного управления, предоставляемого ст. 120 ГК, и финансируются за счет средств местного бюджета в силу Федерального закона о принципах местного самоуправления в Российской Федерации, Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (в ред. Закона от 28 декабря 2004 г.),[110] Бюджетного кодекса РФ.[111]
Имущественная (гражданско-правовая) ответственность государственных (муниципальных) органов-учреждений, участвующих в гражданско-правовых отношениях в рамках ст. 125 ГК, базируется на положении п. 2 ст. 120 ГК о том, что учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.[112]
Переходя к освещению следующего признака публичного юридического лица – его способности выступать от своего имени, необходимо заметить, что проблема разграничения участия государственных органов в гражданских правоотношениях от собственного имени и от имени государства обсуждалась еще в период оперативного управления советских государственных органов закрепленным за ними государственным имуществом и обсуждение это закончилось, так и не придя к единому знаменателю.[113]
Как уже подчеркивалось, для любого государственного (муниципального) органа характерно выступать от имени публично-правового образования. Поэтому нет никаких сложностей для государственного (муниципального) органа участвовать от имени государства (муниципалитета) и в гражданско-правовых отношениях в рамках ст. 125 ГК, если этот орган не является юридическим лицом. Сложность возникает тогда, когда этот орган функционирует как юридическое лицо. Получается, что как государственный (муниципальный) орган он должен действовать в интересах публично-правового образования от имени этого образования, а как государственный (муниципальный) орган – юридическое лицо – от своего имени. Мы уже касались сложности выполнения своих функций органом обычного юридического лица. Так, например, Е. А. Суханов обоснованно сетует на то, что очень трудно разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) – самостоятельных участников гражданских правоотношений. Нередко от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично-правовое образование в целом или только созданное им юридическое лицо)[114].
Представляется, что при участии в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 3 ст. 125 ГК государственный (муниципальный) орган – юридическое лицо действует от имени публично-правового образования в силу специального поручения этого образования, несмотря на то, что оно юридическое лицо. Такая же ситуация имеет место и в случае, если этот орган не имеет статуса юридического лица. Если же государственный (муниципальный) орган, являясь юридическим лицом, участвует в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1–2 ст. 125 ГК, то он все равно действует, на наш взгляд, от имени публично-правового образования, как государственный (муниципальный) орган и от своего имени как юридическое лицо. При этом при участии публичного юридического лица в такого рода отношениях существенное (доминирующее) значение в отличие от обычного юридического лица имеет его участие не от своего имени, а от имени публично-правового образования. Все участники гражданско-правовых отношений осознают, что, хотя такое публичное лицо и участвует от своего имени, оно участвует в интересах и, по существу, от имени публично-правового образования. Видимо, в этом и заключается особенность правового положения юридического лица публичного права, нуждающегося в дальнейшем исследовании и развитии. Главное для участия государственного (муниципального) органа в гражданско-правовых отношениях в качестве юридического лица имеет, на наш взгляд, не указание, от имени кого выступает публичное юридическое лицо (всем и так ясно, что оно призвано представлять и осуществлять государственные (муниципальные) функции), а способность нести ответственность в суде, отвечать по своим обязательствам с помощью закрепленного имущества, имеющихся денежных средств или субсидиарной ответственности государства (муниципалитета), исполнять обязанности (обязательства).
Мы уже указывали на то, что выполнение своих полномочий путем участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК есть, на наш взгляд, вид специального поручения публично-правового образования выступать в этих отношениях от имени этого образования. Законодатель, регулируя п. 1 ст. 125 ГК, видимо, имел в виду органы государственной власти, не наделенные правами юридического лица, причем, как отмечалось ранее, под этими органами подразумеваются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ. Как показывает изучение действующего законодательства и наше исследование данного вопроса, указанные органы государственной власти не являются юридическими лицами, а большинство государственных органов – юридических лиц (учреждений) участвует в гражданско-правовых отношениях в порядке п. 3, а не п. 1 ст. 125 ГК. Государственные (муниципальные) органы – учреждения выступают от своего имени для решения своих внутренних вопросов (проведение ремонта, оплата коммунальных услуг, приобретение мебели, оргтехники и т. п.) как обычные юридические лица. Поэтому представляется не совсем верным мнение М. В. Жабреева о том, что «выступать от своего имени органы публичного образования по действующему ГК РФ не могут».[115] В том случае, если орган публично-правового образования является юридическим лицом, то в определенных случаях, предусмотренных законом, он может выступать от своего имени для обеспечения своей жизнедеятельности.
В связи с изложенным представляется справедливым вывод А. Головизнина о том, что «органы государственной власти вступают в правоотношения либо от своего имени, либо от имени и по поручению государства (государственного или муниципального образования).[116] Однако не совсем ясны его рассуждения о том, что «если государственный орган вступает в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом, то он выступает от собственного имени».[117] Если ученый имеет в виду ситуацию, когда государственный орган выполняет задачи, связанные с организацией его деятельности (проведение ремонта, оплата коммунальных услуг, охрана здания, приобретение оборудования, открытие банковского счета и распоряжение денежными средствами, имеющимися на нем), то такое рассуждение верно. Но дело в том, что А. Головизнин выделяет осуществление «собственных полномочий» в отдельную (третью) группу, к которой не относит выполнение вышеперечисленных задач.
По мнению О. Ю. Ускова, «у органов государства нет и не может быть никаких “собственных нужд”, отличных от нужд государства, точно так же как не может быть “собственных нужд” у органов юридического лица. Органы государства создаются исключительно для того, чтобы государство посредством их вступления в отношения, регулируемые гражданским законодательством, могло приобретать гражданские права и обязанности (ст. 125 ГК РФ)».[118] Представляется, что изложенное суждение верно в отношении Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, но не соответствует объективной реальности, когда государственные органы наделены в установленном законом порядке правами юридического лица, способного действовать от своего имени.
Несколько сложнее обстоит дело с устранением противоречий, которые могут возникнуть при участии органов местного самоуправления в рамках п. 2 ст. 125 ГК, так как многие органы местного самоуправления (представительные, местная администрация) в силу действующего законодательства являются юридическими лицами. Однако в этой ситуации законодатель нашел, на наш взгляд, оригинальный выход. В п. 1 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. от 29 декабря 2004 г.) записано: «От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования».
