Юрий Андреев - Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: Теория и судебная практика
Согласно ст. 2 «Основные понятия и термины» Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), вступающего в действие в основном с 1 января 2006 г., к должностным лицам местного самоуправления относятся избираемые на муниципальных выборах лица либо лица, заключившие контракт (трудовой договор), наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.[86]
Как видно из норм приведенного законодательства, государство несет ответственность за причиненный вред лишь в случае, если этот вред причинен государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а не иными лицами этих органов. Представляется, что в том случае, если вред гражданам или юридическим лицам будет причинен не должностными лицами, а иными сотрудниками государственных (муниципальных) органов, то ответственность за незаконные действия (бездействие) последних при исполнении своих служебно-трудовых обязанностей все равно будет нести государство (муниципалитет) за счет соответствующей казны как за незаконные действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов при наличии признаков правонарушения, предусмотренных ст. 1069 ГК, ибо согласно ст. 1068 ГК юридическое лицо возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных) обязанностей. Большинство государственных (муниципальных) органов являются юридическими лицами.
С учетом изложенного получается, что в конечном итоге публично-правовое образование несет имущественную ответственность перед гражданами, юридическими лицами за счет казны как при причинении вреда незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, так и при причинении вреда незаконными действиями (бездействием) иных (не должностных) лиц государственных (муниципальных) органов. Вот почему верна, на наш взгляд, точка зрения С. Ю. Рипинского, полагающего, что вред, причиненный гражданам, юридическим лицам незаконными действиями работниками оперативного (вспомогательного) состава органов власти (не должностными лицами) в связи с административной деятельностью в этих органах, также выплачиваются за счет казны.[87]
Представляется, что сотрудники государственных (муниципальных) органов, по вине которых причинен вред гражданам или юридическим лицам при исполнении служебных обязанностей, могут нести регрессную (как правило, ограниченную ответственность на основе норм служебно-трудового законодательства перед этими государственными (муниципальными) органами (юридическими лицами), государством (муниципалитетом) за возмещенный государством (муниципалитетом) вред физическим и юридическим лицам.
Точно такую же (регрессную) ответственность могут нести и должностные лица, по вине которых государство (муниципально-правовое образование) возместило вред за счет соответствующей казны за их незаконные действия (бездействие). В большинстве случаев вина государственных (муниципальных) органов объясняется незаконными действиями (бездействием) должностных лиц этих органов.
Действительно, государственный (муниципальный) орган – это не только совокупность имущества (здания, оборудования, оргтехники), нормативных положений, властных полномочий, но и наличие одушевленного (человеческого) субстрата, обслуживающего этот орган, реализующий его задачи и полномочия. Поэтому всякие служебные действия (бездействие) сотрудников государственного (муниципального) органа любого уровня по причинению ущерба гражданам, юридическим лицам воспринимаются как действия самого органа. И с этих позиций, в случае вины перечисленных категорий работников будет виновен сам государственный (муниципальный орган), за который в силу ст. 1069 ГК вынуждено нести ответственность само государство (муниципалитет).
Весьма близко по своему правовому регулированию к государственной ответственности за незаконные действия (бездействие) государственных органов, должностных лиц находится ответственность за причинение вреда жертвам террора, ибо возмещение в случае причинения вреда последним в результате террористической акции производится за счет бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого совершена террористическая акция, в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством. В случае же совершения террористической акции на территориях нескольких субъектов Российской Федерации или с причинением ущерба, возмещение которого превышает возможности одного субъекта Российской Федерации, или в отношении иностранных граждан, возмещение ущерба производится за счет средств федерального бюджета.[88]
Совершение террористических акций относится к сфере деликтных отношений и зачастую свидетельствует о беспомощности государства защитить своих граждан. Правда, возмещение вреда жертвам террора осуществляется независимо от вины государственных органов в допущении террористического акта, что несколько напоминает безвиновную ответственность государства за причинение вреда незаконными действиями правоохранительных органов, суда в случае незаконного осуждения граждан, привлечения к уголовной ответственности, избрания меры пресечения в виде содержания под стражей, подписки о невыезде, административного наказания в виде административного ареста, предусмотренную п. 1 ст. 1070 ГК РФ.
В последующем выплаченные государством в пользу жертв терроризма денежные суммы компенсируются путем их взыскания с непосредственных причинителей вреда – террористов в полном объеме (как бы в регрессном порядке). Непосредственным причинителем вреда при совершении террористической акции являются террористы, а не должностные лица государственных (муниципальных) органов. Закрепление в названном федеральном законе правовой нормы-указания об источнике возмещения вреда и гражданско-процессуальном порядке его возмещения является, на наш взгляд, прогрессивным шагом законодателя, вопреки мнению отдельных теоретиков оппонентов-цивилистов,[89] ибо норма ст. 17 обсуждаемого федерального закона служит дополнительной гарантией возмещения вреда жертвам террористических акций, тем более в случаях, когда совершению террористических акций способствуют ненадлежащие действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц. Как уже отмечалось ранее, применение ст. 1069 ГК при незаконных (преступных) действиях (бездействии) должностных лиц государственных органов также может сопровождаться их регрессной ответственностью перед государством (п. 3 ст. 1081 ГК РФ). И Конституция РФ (ст. 52, 53) и Гражданский кодекс РФ (ст. 16, 1069) позволяют привлечь государство к ответственности за действия преступников-террористов.
Большой интерес вызывает и правовая природа ответственности государства (вернее способ, отраслевой характер реализации этой ответственности) при исполнении государством обязанности по возмещению вреда от экологических бедствий,[90] в частности при применении федеральных законов от 18 июня 1992 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии», от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения», предусматривающих систему мер, направленных на обеспечение радиационной безопасности населения и защиту его от чрезвычайных ситуаций, к которым относится и ситуация, возникшая в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнении в Закон РФ „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“»[91] правильно отметил, что, принимая закон по чернобыльской трагедии, законодатель исходил из того, что государство признает ответственность перед гражданами за последствия крупнейшей по масштабам радиоактивного загрязнения биосферы экологической катастрофы, затронувшей судьбы миллионов людей, проживающих на огромных территориях. Эта экстраординарная по своим последствиям техногенная авария XX в. привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым.
