Коллектив авторов - Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» (постатейный)
Впоследствии Президентом был издан Указ от 18 декабря 2008 г. № 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества.[73]
В соответствии с названным Указом центральными органами Российской Федерации, ответственными за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., касающихся международного сотрудничества, являются: Министерство юстиции Российской Федерации – по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генеральная прокуратура Российской Федерации – по иным вопросам международного сотрудничества.
Указом Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации объединенных наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи»[74] установлено, что центральными органами Российской Федерации, ответственными за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., касающихся взаимной правовой помощи, являются: Министерство юстиции Российской Федерации – по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генеральная прокуратура Российской Федерации – по иным вопросам взаимной правовой помощи.
2. Согласно комментируемой ч. 2 Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.
Применительно к разработке и принятию Федеральным Собранием Российской Федерации антикоррупционных законов следует отметить, что эта работа ведется уже больше 10 лет. В 1997 г. Президент РФ в третий раз отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации проект федерального закона «О борьбе с коррупцией». В 2001 и 2002 гг. проекты законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» дальше первого чтения в Государственной Думе ФС РФ развития не получили. В 2003 г. был создан Национальный антикоррупционный комитет. В 2006 г. Государственная Дума ФС РФ ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, а также Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
В то же время судить о степени эффективности борьбы с коррупцией следует не только по количеству принятых законодательных актов, но и прежде всего по конкретным шагам, направленным на реализацию положений соответствующих нормативных правовых актов, в частности по доведению «коррупционных дел» до суда и реального наказания виновных. В данном случае речь идет о законах, направленных на устранение юридических коллизий и коррупционных правонарушений. В их числе Федеральный закон «О противодействии коррупции», соответствующие нормы УК РФ, УПК РФ, КоАП РФ, Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.)[75]. Особое значение имеют антикоррупционные нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 15, 16, 19, 20, 24), правила антикоррупционного поведения и т. п.[76]
М.А. Хатаева высказывает мнение о необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, заключающихся в принятии комплексного федерального закона «О борьбе с организованной преступностью». Именно комплексный подход представляется наиболее продуктивным применительно к борьбе с указанными явлениями. Понятие «преступная деятельность» должно получить законодательное закрепление наряду с понятием «преступление»[77]. Аналогичную идею высказывает и профессор Т.Я. Хабриева[78]. Применительно к уголовному праву, по ее мнению, регламентации требуют: дифференциация ответственности и усиление мер уголовно-правового воздействия на физических лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений; разработка механизма ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений и закрепление его в УК РФ; введение новых составов коррупционных преступлений с целью адекватной имплементации международных антикоррупционных конвенций. В области административной ответственности: разработка системы общих (однотипных) для всех видов службы ограничений и запретов, предъявляемых к публичным должностным лицам; недопущение незаконного вмешательства в деятельность судей и сотрудников правоохранительных органов; создание специализированного органа по борьбе с коррупцией, четкое определение его компетенции и места в системе органов государственной власти; дифференциация ответственности и усиление мер административного воздействия на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений.
В комментируемой части также говорится, что Федеральное Собрание контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий. В данном случае законодатель имеет в виду в первую очередь изменения, внесенные в Конституцию Российской Федерации Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации».[79]
Согласно названному Закону к ведению Государственной Думы относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «а» ч.1 ст. 114 Конституции РФ).
3. Комментируемая ч. 3 предусматривает, что Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции. Осуществление названного полномочия согласуется со ст. 12, 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», где устанавливается порядок создания и обеспечения их деятельности, а также с соответствующими документами Правительства Российской Федерации.[80]
Предполагается, что при образовании органа учитываются специфика управляемой сферы, сложность системы, дается экономическое обоснование отрасли или сферы управления. Но в процессе преобразований системы исполнительной власти, к сожалению, до сих пор не учитываются критерий функциональной нагрузки, объем работы органа.[81]
Задача по оптимизации функционирования органов исполнительной власти и введении механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти в целях оптимизации реализации исполнительной власти была поставлена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.[82]
Согласно положениям названной Концепции необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является ликвидация коррупции.
В Концепции административной реформы противодействие коррупции рассматривается как комплексное стратегическое направление, которое состоит в том, что, во-первых, практически каждое из мероприятий реформы направлено на устранение причин и условий, порождающих коррупцию либо способствующих ее распространению, а во-вторых, предусмотрена система мер по разработке и реализации специальных механизмов противодействия коррупции.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы[83]. В числе основных задач Комиссии было названо предварительное (до внесения в Правительство Российской Федерации) рассмотрение (в том числе на предмет выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции) проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам:
ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращения избыточного государственного регулирования;
исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
развития системы саморегулируемых организаций в области экономики;
