Александр Писарев - Муниципальное право России: курс лекций
Осуществляется местное управление через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Например, во Франции таким органом местного управления считается префект республики, который назначается правительственным декретом и представляет правительство и его членов в отношениях с населением. Он наделяется государственными полномочиями в сферах финансов, безопасности, социальной помощи, экономического развития, пространственного планирования и т. д. Таково же функциональное предназначение и префекта в департаменте, который представляет интересы государства в другой территориальной единице – департаменте. Супрефект представляет интересы государства на территории округа, т. е. промежуточной территориальной единице между департаментом и коммуной;
2) местное самоуправление.
...► Местное самоуправление – это деятельность населения местной территориальной единицы (территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению местными делами.
В зависимости от той или иной правовой системы, концепции организации власти в государстве, а также традиций и национальных особенностей различают три муниципальные системы (модели) местного самоуправления:
1) англосаксонскую , которая характеризуется децентрализацией местного самоуправления. Представительная власть осуществляется муниципальной палатой, а исполнительная – префектами, супрефектами, муниципальными префектами. Органы местного самоуправления издают нормативные правовые акты, устанавливают и взимают местные налоги, оказывают местные услуги, включая транспорт, торговлю и т. д., организуют строительство, охраняют памятники культуры, истории и т. д.
Такая модель организации местного самоуправления распространена преимущественно в странах с англосаксонской правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Она построена на общественной теории, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию местного самоуправления. Основными чертами англосаксонской системы местного самоуправления являются:
высокая степень автономии местного самоуправления,
выборность,
отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления,
отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).
Основным принципом этой системы местного самоуправления является то, что местное самоуправление действует самостоятельно в пределах предоставленных полномочий (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т. е. из «центра», в США – штатами, т. е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль деятельности органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средством влияния на местное самоуправление являются государственные дотации;
2) европейскую (континентальную), которая сочетает в себе местное самоуправление и местное управление. При этой модели местного самоуправления местные органы государственного управления наделяются полномочиями по осуществлению административной опеки или административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Оспорить законность их действий можно только в судебном порядке.
Европейская (континентальная) система организации местного самоуправления имеет свои разновидности:
соединение местного самоуправления и местного управления на всех уровнях (Италия): в провинциях и коммунах создаются только органы местного самоуправления в лице Советов (выполнение задач государственного управления возлагается на префекта, назначаемого Советом Министров); в коммуне функции государственного управления осуществляет синдик, т. е. назначаемый государственный служащий,
сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на более высоком уровне (Польша). В такой единице, как община (гмина), действует только местное самоуправление в лице избираемых населением Советов, которые из своего состава избирают исполнительный орган, на более высоком уровне (в воеводствах) действует только местное управление в лице воевод, их заместителей, которые назначаются и отзываются Председателем Совета Министров.
На зависимых территориях, не имеющих государственного статуса (нидерландские, британские владения, французские колонии), местное самоуправление характеризуется жесткой административной опекой метрополии над органами местного самоуправления:
– управление осуществляют губернаторы, верховные комиссары, назначаемые главой государства-метрополии,
– избираемый местным населением представительный орган принимает акты, которые вступают в действие только после подписи губернатора.
Такая модель (система) организации местного самоуправления распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки и построена на основе государственной теории самоуправления;
3) смешанную. В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действует смешанная модель, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной системами местного самоуправления, обладая при этом специфическими чертами. Например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус: органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.
Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций [18] .
Исходя из порядка формирования и распределения полномочий можно выделить две основные модели формирования органов местного самоуправления:
1) парламентарную, которая характеризуется тем, что избрание главы местной администрации осуществляется местным представительным органом из своего состава;
2) президентскую, которая характеризуется тем, что избрание главы местной администрации, а также других должностных лиц местного самоуправления (казначея, прокурора, мирового судьи, шерифа) осуществляется населением или представительным органом местного самоуправления. Такая модель действует в США, где мэры городов избираются депутатами городского Совета и осуществляют представительские функции, а главы администраций городов являются управляющими, нанятыми Советом и осуществляющими исполнительные функции.
Лекция 4 Финансово-экономические основы местного самоуправления
4.1.Экономические основы местного самоуправления
В Российской Федерации финансово-экономические гарантии деятельности, связанной с самостоятельным и под свою ответственность решением населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, находят свое отражение в гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
В соответствии со ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления экономическую основу местного самоуправления составляют:
1) находящееся в муниципальной собственности имущество;
2) средства местных бюджетов;
3) имущественные права муниципальных образований.
Понятие «экономические основы местного самоуправления» является производным от понятия «экономические основы конституционного строя Российской Федерации».
К числу конституционных начал экономических основ местного самоуправления могут быть отнесены положения Конституции РФ, закрепляющие:
1) принцип равенства и равной правовой защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8);
2) экономические гарантии обеспечения организационной обособленности местного самоуправления и самостоятельности органов самоуправления, основу которых составляет конституционное право населения самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 130);
3) основной круг вопросов местного значения, в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны (управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета) (ст. 132);
