Виктор Бациев - Образование и реабилитация особого ребёнка в условиях «монетизации льгот»
6. Сотрудники психолого-медико-педагогических комиссий «оторваны» от специалистов, наблюдающих ребенка и работающих с ним. Это приводит к составлению неадекватных рекомендаций, ограничивающих образование детей.
7. Для значительного количества детей не обеспечены непрерывность и преемственность образования от ранней помощи до профессионального обучения. Поддержка таких детей носит фрагментарный и несистемный характер, не предполагает выстраивание и сопровождение индивидуального образовательного маршрута ребенка.
8. Продолжает действовать устаревшая система организации специальных (коррекционных) учреждений по сегрегирующему принципу разделения детей при обучении по видам нарушений развития. Это значительно сужает ее коррекционно-адаптационную эффективность.
9. Государственная система образования при очевидной своей недостаточности для решения обозначенных проблем практически не использует потенциал негосударственных организаций, работающих в данной сфере.
Чтобы не допустить стихийной интеграции, «бессмысленной и беспощадной», неизбежно придется совершенствовать законодательство, приводить его в соответствие с международным правом. Без этого ситуацию изменить не удастся.
Для обеспечения эффективной интеграции желателен «общий» закон как можно более прямого действия, охватывающий всех детей без исключения (как воспитывающихся в семье, так и находящихся в интернатах) и препятствующий дискриминационному толкованию каких-либо его положений.
С учетом инерционности системы реальным решением проблемы может стать и принятие поправок к Закону «Об образовании», которые гарантируют и обеспечат каждому ребенку образовательный маршрут, в максимальной степени реализующий его возможности, – вплоть до подготовки к профессиональной деятельности.
Примечательно, что даже в отсутствие подобных инициатив «сверху» нарастает интегративное движение в российских регионах. К примеру, Республика Карелия и Самарская область значительно обогнали федеральный центр по цивилизованности законодательных решений и практики интеграции в этой сфере. Это означает, что даже в жесткой правовой парадигме «закона о монетизации» регионы имеют возможности для быстрого создания и эффективного развития необходимой инфраструктуры.
Как изменить ситуацию в образовании
Интенсивное развитие инфраструктуры и рост качества услуг
Регионы, в чью компетенцию Законом № 122-ФЗ теперь передано образование, достаточно свободны в выборе тактики формирования интегративного образовательного пространства, в котором найдется место каждому ребенку. Для этого региону, принявшему на себя реабилитационно-образовательные обязательства государства, прежде всего необходимо привести местные законы и подзаконные акты в соответствие с федеральным законодательством и обеспечить выполнение двух условий:
1) немедленно «открыть двери» всем детям в образовательные учреждения по месту жительства;
2) поддержать работу по интеграции финансированием, заведомо достаточным для обеспечения образования и реабилитационной поддержки любому ребенку.
Первое условие – «необходимое» – выражается в передаче ответственности за обеспечение образования любого ребенка на «суперместный» (микротерриториальный) уровень. Необходимо, чтобы образовательные учреждения смогли «здесь и сейчас» начать – как умеют! – предоставлять услуги каждому ребенку, которого приведут к ним родители.
Второе условие – «достаточное» – способствует оперативному созданию инфраструктуры и повышению качества услуг и выражается в умелом использовании нормативного подушевого финансирования. Яркий пример этому – достижения специального образования в Республике Карелии, взявшей на вооружение финскую модель. В этом регионе образование детей, имеющих проблемы в развитии, в зависимости от тяжести имеющихся проблем и объема необходимой реабилитационной поддержки сопровождается тремя уровнями финансирования. Детям, состояние которых оценивается как «пограничное», присваивается финансирование с коэффициентом 2 по отношению к обычному подушевому нормативу. Для детей с выраженными проблемами этот коэффициент равен 5. Для детей с тяжелыми и сочетанными нарушениями развития он составляет 10. В результате в самом отдаленном и крохотном поселке сегодня обеспечивается образование и реабилитационная поддержка для любого ребенка, независимо от тяжести его состояния.
Об эффективности демонополизации
Очевидно, что создание общего для всех детей интегративного образовательного пространства куда быстрее достигается в случае ликвидации государственной монополии на реабилитационно-образовательные услуги. Включение в такое пространство негосударственных организаций (а именно здесь сегодня сосредоточен основной научный и инновационно-практический потенциал этой сферы) создает необходимую конкуренцию – мощный импульс к росту качества услуг и вариативных возможностей образования. Это особенно актуально для средних и крупных городов, где широко представлены негосударственные организации (НГО).
Моделью такого интенсивного развития является «точечный социальный заказ» – заключение прямых договоров государства с НГО по выбору семьи (функции контроля за использованием средств должны остаться за государством). Поэтому, пока готовятся региональные перечни и обсуждаются интересные прецеденты, эту проблему можно универсальным образом быстро решить в любом регионе – «здесь и сейчас». Финансирование негосударственных реабилитационно-образовательных организаций должно основываться на договорах органов управления образованием с НГО по поводу образования и реабилитационной поддержки для каждого конкретного ребенка с проблемами развития. Тем самым государство, финансируя образовательные услуги для таких детей в НГО, восполняет отсутствие необходимых государственных реабилитационно-коррекционных учреждений и реализует таким образом конституционный принцип общедоступности образования. Трудно переоценить значение такого механизма, когда речь идет о подготовке ребенка к получению образования и его дальнейшем реабилитационном сопровождении.
Таким образом государство доверит потребителю самому решить, где получить необходимую ему помощь, и направит выделенные на эти цели средства в выбранную им организацию. Финансовая поддержка государственных или иных организаций по любому иному признаку напоминает пресловутую «поддержку отечественного производителя» в ущерб отечественному потребителю и никак не стимулирует рост качества услуг. По отношению к потребителю услуг именно это, а не конкурсные суррогаты – настоящий демократический механизм. Практика показала, что государство пока еще не готово выступить экспертом в вопросе конкурсного размещения средств в сфере реабилитационно-образовательной помощи особым детям. К тому же конкурсный механизм всегда оставляет возможность коррупции, прямой или скрытой, и возможность эта реализуется слишком часто... От государства требуется всего один «нерыночный» шаг – привязать средства к потребителю услуг. Далее, в ситуации значительно большей прозрачности и облегчения государственного контроля, известные конкурентные механизмы довершат свое дело – максимально быстро будет создана инфраструктура интеграции.
В современной России, когда финансовые потоки непрозрачны, не создана необходимая инфраструктура, адресная помощь является средством быстрого и эффективного изменения ситуации. Региону не придется решать вопрос о финансировании тех или иных организаций и заботиться об их эффективности: созданная система будет обладать способностью к саморазвитию и саморегуляции. Естественным образом возникнет финансирование образовательных организаций различных форм. Заинтересованность в средствах, обеспечиваемых «точечным социальным заказом», побудит и государственные образовательные учреждения работать с такими детьми, а конкуренция обеспечит качество такого рода услуг.
В конце концов, государство призвано выражать волю народа. Потребители услуг являются налогоплательщиками и вправе требовать, чтобы существующая на их средства система реабилитационно-образовательного обеспечения детей с нарушениями или особенностями развития работала эффективно.
Модель регионального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»
Острейшая проблема образования лиц с ограниченными возможностями здоровья вынуждает найти быстрое эффективное решение, не дожидаясь поворота инерционной федеральной законотворческой системы относительно образования в целом. Введение в ряде передовых регионов интегрированного обучения нуждается в приведении законодательства субъектов РФ в соответствие с практическим опытом. К тому же принятая ООН в декабре 2006 года Конвенция о правах инвалидов, провозглашающая свободный доступ инвалидов к инклюзивному образованию, с учетом готовящейся ратификации этого документа Россией требует создания законодательного инструментария для выполнения страной взятых на себя обязательств. При этом необходимо предложить такие подходы и механизмы, которые смогли бы естественным образом влиться в грядущую интегративную систему общего образования России.
