Олег Кутафин - Источники конституционного права Российской Федерации
Ведущее место Конституции среди источников конституционного права определяется также и тем, что она имеет высшую юридическую силу (ч. 1 ст. 15).
Высшая юридическая сила Конституции определяет ее место в иерархии нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации. Придание Конституции высшей юридической силы означает, что она является правовым актом высшего порядка и что ее нормы служат основой и исходной точкой прочих норм, составляющих систему права. Все другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить. Акт, противоречащий Конституции, либо отменяется, либо приводится в соответствие с ней. Таким образом, речь идет о верховенстве Конституции в правовой системе России.
Следует заметить, что в юридической литературе высказано мнение о том, что несоответствие определенной норме Конституции не всегда может служить критерием конституционности акта текущего законодательства, поскольку при решении этого вопроса необходимо учитывать действие всех конституционных норм, а следовательно, и решать проблему противоречивости с позиций всей Конституции, ее социально-политического смысла[82].
Следует согласиться с мнением В.О. Лучина, который считает, что подобное предложение способно привести к субъективизму и беззаконию, разрушению конституционной законности. «С таким подходом, – пишет В.О. Лучин, – можно «отступиться» от любой конституционной нормы, потому что другая норма, якобы, не нарушена. В силу системности конституционных норм, их внутренней согласованности положение, когда противоречие одной конституционной норме снималось бы, компенсировалось на основе субъективного усмотрения соответствия другой либо общему социально-политическому смыслу… недопустимо»[83].
В юридической литературе иногда смешивают понятия юридической силы и обязательности конституционных норм. Между тем, как известно, все правовые нормы, независимо от их юридической силы, в равной мере обязательны для соблюдения. Поэтому следует признать ошибочным мнение, согласно которому «конституционное регулирование обладает самой высокой степенью обязательности…»[84]. Было бы неверно, подчеркивал В.Ф. Коток, из того факта, что Конституция обладает наивысшей юридической силой, делать вывод, будто ей свойственна наибольшая из всех правовых актов степень обязательности. Если бы можно было представить такую степень, то обязательность правового акта была бы уничтожена, поскольку каждый из них являлся бы более или менее обязательным, т. е. по сути дела факультативным. Между тем обязательность – абсолютное свойство каждого законного правового акта. Этим она отличается от юридической силы, которая представляет собой релятивное свойство правового акта[85].
Высшая юридическая сила Конституции обусловлена прежде всего тем, что она содержит правовые нормы, касающиеся наиболее важных вопросов общества и государства. Эти нормы объективно требуют признания за ними высшего авторитета и непререкаемости. Тем самым обеспечивается целостность и непротиворечивость всей системы правовых актов, а также достигаются основные цели Конституции – гарантировать права человека, поставив пределы публичной власти, и обеспечить демократическое и рациональное устройство этой власти, ее демократическое функционирование.
Весьма показательно, что согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ она имеет верховенство на всей территории Российской Федерации. Правда, главный смысл этой нормы – в обеспечении верховенства не только федеральной Конституции, но и всего федерального права над правом субъектов Федерации. Однако очевидно, что одновременно этой нормой обосновывается и верховенство Конституции, т. е. ее высшая юридическая сила.
Следует заметить, что верховенство Конституции отнюдь не означает, что она обладает надзаконным характером[86]. Будучи высшим по своей нормативной силе актом, Конституция вместе с тем сама является элементом (составной частью) системы нормативных актов. Конституция не вынесена за рамки действующего права, она является его органической составной частью. Поэтому Конституция – это не «надзаконный» акт, а реально действующий закон, носящий характер основного закона.
Как основной источник конституционного права, Конституция определяет многие другие виды источников конституционного права. В ней устанавливаются наименования нормативных правовых актов, их юридическая сила, порядок принятия, отмены и опубликования. Например, в ст. 115 указывается:
«1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
3. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации».
Такого рода положения, закрепленные в Конституции, являются важной гарантией, обеспечивающей ее верховенство.
Как основной источник конституционного права, Конституция служит базой текущего законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает предписания Конституции при детальном регулировании общественных отношений.
При этом в самой Конституции часто предусматривается необходимость принятия нормативных актов, развивающих ее нормы. Такая необходимость может быть выражена прямым указанием на вид закона, который требуется для регулирования некоторых вопросов. Например, в ч. 2 ст. 114 указывается, что порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом.
В Конституции может содержаться указание на то, что определенные отношения регулируются законом, хотя при этом его вид и наименование не называются. Так, согласно ч. 1 ст. 39 каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Из текста конституционных положений может вытекать обязательность последующего текущего нормативного регулирования, обеспечивающего применение конституционной нормы, хотя прямо об этом и не говорится. Например, в ч. 5 ст. 13 указывается, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Очевидно, что такие конституционные положения могут действовать в полной мере лишь вместе с развивающими их нормами текущего законодательства, устанавливающими конкретные виды и меры ответственности.
В связи с рассматриваемой проблемой в литературе дискутируется вопрос о том, может ли законодатель выйти за рамки Конституции или он должен только конкретизировать и развивать ее положения. И если федеральным законом урегулирован вопрос, не упомянутый в Конституции, то не подрывается ли тем самым ее верховенство, ибо федеральный закон становится как бы ее дополнением?[87]
Думается, что прав Б.А. Страшун, который полагает, что, как правило, компетенция парламента неопределенная, т. е. парламент может законодательствовать практически по любому вопросу. «Это вытекает, – пишет он, – из существа законодательной функции, возложенной на парламент Конституцией. Естественно, что, если вопрос как-то урегулирован в Конституции, закон парламента должен ей соответствовать. В федеративных государствах федеральный парламент может законодательствовать по любому вопросу федеральной компетенции»[88].
Надо полагать, что именно таким образом следует толковать формулу ст. 94 Конституции РФ, определяющей Федеральное Собрание, в частности, как законодательный орган. Однако и в тех случаях, когда законодатель принимает решение во «внеконституционной» сфере, он, разумеется, обязан руководствоваться общими принципами конституционного строя и права, в частности, принципом разделения властей, сформулированным в ст. 10 Конституции РФ.
«Это значит, – пишет по этому поводу Б.А. Страшун, – что форму закона нельзя использовать для решения вопросов, по природе своей представляющих предмет исполнительной или судебной деятельности. Другими словами, осуществляя свою конституционную функцию, парламент должен устанавливать правовые нормы, а не разрешать конкретные дела, если на то нет прямого конституционного управомочия»[89].
