Андрей Кирилловых - Комментарий к Федеральному закону «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (постатейный)

Алла Леонтьевна Благодир, Андрей Александрович Кирилловых

Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (постатейный)

(в ред. федеральных законов от 31 декабря 2002 г. № 198-ФЗ, от 10 ноября 2003 г. № 135-03, от 28 июля 2004 г. № 81-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. № 183-03, от 9 мая 2005 г. № 48-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 30 апреля 2008 г. № 55-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 18 июля 2009 г. № 182-ФЗ, от 27 декабря 2009 г. № 378-Ф3)

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии, определяет особенности правового положения, права, обязанности и ответственность субъектов и участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также устанавливает основы государственного регулирования контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Российская Федерация в соответствии с Конституцией РФ 1993 г.[1] провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Такая норма в Основном законе закреплена впервые за всю историю конституционного строительства и отражает реконструкцию политической и экономической системы страны.

На фоне российского конституционализма развитие принципов социальной государственности проявляется в реформировании всех сфер жизни общества. И право на социальное обеспечение, которое составляет элемент прав и свобод человека и гражданина, – одно из основных направлений развития любого демократического, правового государства. Социальное обеспечение – это система общественных отношений, складывающихся между гражданами, с одной стороны, и органами государства, местного самоуправления, организациями, с другой, по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность[2].

Взвешенная социальная политика государства должна следовать цели равномерного накопления благ всех граждан и распределения материальных тягот пропорционально их экономическому потенциалу. Социальная политика одновременно выступает условием социальной стабильности и в конечном счете прочности конституционного строя, так как создает социальную базу его поддержки, формирует атмосферу общественного доверия к политическим и экономическим институтам государства[3].

В новом формате социально-обеспечительных элементов намечен переход от «патерналистской» роли государства к делегированию выполнения отдельных социальных функций общественным институтам. Такая смена публичных приоритетов является практикой многих развитых стран. В достижении баланса публичных и частных интересов, по мнению западных специалистов по социальной политике, государство должно сосредоточиться лишь на выполнении задач, которые не может никому перепоручить, что предохранит механизм государства от перегрузок и облегчит достижение консенсуса[4].

Правовая основа социальной политики должна определять гарантии ее реализации, которые закреплены в ст. 39 Конституции и развивают положения о социальной сущности государства: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей; законом устанавливаются государственные пенсии и социальные пособия. Основу социальной политики государства в сфере распределения и потребления составляет гарантированный минимум жизненных благ. Другим аспектом социальных начал является поощрение добровольного социального страхования, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Надо сказать, что социальная защита в рыночных условиях диктует необходимость всемерного расширения добровольного страхования, в том числе и добровольного страхования через негосударственные пенсионные фонды, страхование дожития и другие частные институты[5].

Поэтому в рамках развития социальной функции на уровне государства существенную трансформацию испытывает пенсионная система страны[6], являясь инструментом государственной политики в формировании и закреплении принципов социальной справедливости в сфере пенсионного обеспечения. Пенсионное обеспечение – это исторически сложившийся в человеческом обществе институт, посредством которого происходит удовлетворение материальных потребностей людей, нуждающихся в поддержке со стороны общества при наступлении жизненных обстоятельств, которые влекут за собой утрату или снижение дохода[7].

Пенсионная реформа, начало которой положено еще в начале 90-х гг. прошлого века, в значительной степени отражает накопленный мировой опыт в сфере пенсионного обеспечения и направлена на совершенствование механизмов распределения национального дохода.

На протяжении 1990-х гг. наблюдалось постоянное увеличение социальной нагрузки на занятое население, обусловленное как экономическими (сокращение численности занятых), так и демографическими причинами (старение населения). Влияние последнего фактора, как показывают прогнозы, в перспективе будет возрастать. В 90-е гг. дополнительной причиной увеличения социальной нагрузки явился рост числа пенсионеров, происходивший во многом за счет распространенности льготных пенсий.

Следует выделить и основные причины возникновения потребности коренных изменений в пенсионной сфере:

тенденция интенсивного старения населения (демографический фактор);

сокращение численности занятого экономически активного населения (соотношение численности плательщиков и получателей);

низкий пенсионный возраст и широкое распространение системы досрочного выхода на пенсию;

финансово-экономическое положение страны (низкие доходы населения).

К числу причин социально-экономического характера, обусловивших объективные предпосылки пенсионной реформы, следует также отнести девальвацию пенсионной системы советского периода, превратившейся в уникальную уравнительную систему, финансируемую на протяжении многих десятилетий по «остаточному принципу»[8].

Необходимость пенсионного реформирования была обусловлена сложившейся ситуацией в связи с недостатком средств в государственной системе пенсионного обеспечения. Пенсионная реформа изменила пенсионную систему, включая ее организационную структуру, экономические принципы формирования пенсионных прав застрахованных лиц, правовые основы ее функционирования.

Первая официальная Концепция реформы системы пенсионного обеспечения была одобрена постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790[9], она определила общие тенденции дальнейшего реформирования государственного пенсионного страхования.

В Концепции признавалась неэффективность действовавших принципов построения системы пенсионного обеспечения и наряду с реализацией прав граждан на пенсионное обеспечение в качестве основных целей выдвигались:

обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в РФ;

рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;

повышение эффективности пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования системы управления.

Социальная значимость пенсионного обеспечения определялась тем, что оно затрагивает жизненно важные интересы почти 37 млн престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца.

В числе основных проблем пенсионного обеспечения выделен низкий уровень как абсолютных, так и относительных размеров пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов, уплачиваемых на цели пенсионного обеспечения (29 % фонда оплаты труда). В 1994 г. средний размер пенсии составил около 35 % средней заработной платы против соответственно 34 % в 1993 г. и 25 % в 1992 г.

Усугублял положение заниженный максимальный размер пенсии при росте числа лиц, получающих пенсию в максимальных и близких к ним размерах, что определяло процесс постоянного уменьшения дифференциации размеров основной массы пенсий.

Предлагаемая пенсионная реформа предполагала рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения, повышение уровня трудовых пенсий за счет перераспределения имеющихся ресурсов и улучшения их использования. Оптимизация нагрузки пенсионной системы на экономику должна была содействовать стабилизации и развитию экономики и, как следствие этого, привести к улучшению материального обеспечения пенсионеров.