Галина Шкарлупина - Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ
– исследования в области развития теории управления (М. Альберт, М. Вебер, У. Диксон, Ю.А. Конаржевский, М. Менсон, П.К. Одинцов, А.М. Сергеев Ф. Тейлор, А. Файоль, Ф. Хедоури, Т.И. Шамова, и др.).
– исследования в области психологии управления (Т.С. Кабаченко, В.А. Розанова, А.Л. Свенцицкий, В.Т. Зинченко) и технологии подготовки управленческих кадров (Г.А. Бордовский, Ю.В. Васильев, П.Г. Худоминский, В.С. Лазарев, М.М. Поташник и др.)13
– системный подход к анализу явлений, синергетические представления о развитии сложных систем и систем образования (Г. Хакен, И. Пригожин, А.П. Назаретян, Е.Н. Князева, С.П. Капица, С.П. Курдюмов Г.Г. Малинецкий, В.С. Капустин, А.П. Стуканов и др.).14
Анализ теоретических исследований показал, что основное внимание ученых уделено теоретической разработке основных понятий, касающихся системы управления образованием. Но, к сожалению, теоретические разработки не всегда способны эффективно влиять на объективные потребности нормативно-правового регулирования проблем образовательного процесса по формированию профессиональной культуры и компетентности специалистов, востребованных на рынке педагогического труда.
Вопросы о состоянии нормативно-правовой базы управления образовательными учреждениями начального, среднего профессионального и высшего образования нашли отражение в работах таких видных ученых, как М.В. Кирсанова, С.П. Кобук, Ю.М. Аксенов, А.В. Пшенко и др.15
Проблема управления образованием и ее правовое регулирование раскрывается, частично, (в основном, на основе документации, регламентирующей внутренний распорядок деятельности учебного заведения: устав, приказы, распоряжения) у многих педагогов в отечественной науке: В.И. Загвязинский, В.С. Гершунский, В.С., А.М. Моисеев, В.П. Сергеева, М.М. Поташник, П.И. Третьяков и другие.16
Проблема нормативно-правового управления высшим педагогическим образованием рассматривалась в различных аспектах: теоретические основы стандартизации образования изучали В.А. Болотов, В.Г. Кинелев., В.Д. Шадриков, В.М. Филиппов и др17.;
Системно-целевое управление многоуровневым образованием (Государственный стандарт, сопряженность программ обучения и др.) – А.М. Кац, Е.М. Долгушин, Ю.С. Жоглик, А.А. Греков, В.И. Данильчук, В.А. Сластенин и др.;
Проблемы нормативно-правового статуса образовательного учреждения, формирования образовательной среды, взаимодействия учреждений в системе профессионального обучения, теоретические основы и технологии педагогического образования характеризуют в своих исследованиях ученые Н.А. Алексеев, А.А. Вербицкий, Е.И. Исаев, Н.К. Сергеев, В.В. Сериков, В.А. Сластенин, Е.Н. Шиянов и др.18;
Теоретические основы концепции непрерывного образования и проблемы норм регулирования многоуровневой системой подготовки специалиста исследуют В.В. Арнаутов, В.П. Беспалько, Л.В. Голуб, Л.Л. Редько и др.
В этих работах отчетливо прослеживается и научно обосновывается потребность формирования нормативно-правовой базы системы непрерывного профессионального образования в подготовке высоко квалифицированного компетентного специалиста.
Развитие системы непрерывного общего среднего и средне-специального и высшего профессионального образования всецело зависит от формирования единого законодательного пространства.
Глава I
Структура государственного управления системы образования
1.1. Понятие, задачи государственного управления системы образования
Административные реформы в Российской Федерации значительно изменили правовое положение таких основополагающих институтов, которыми являются государственное управление и государственная служба.
Понятия «управление», «менеджмент» известны сегодня практически каждому образованному человеку. Их значимость была осознана в 20–30-е годы ХХ столетия. Управленческая деятельность постепенно превратилась в профессию, область знаний – в самостоятельную науку.
Государственное управление – разновидность социального управления, функционированием которого традиционно связывается формирование обособленной правовой отрасли, а именно административного права. Многие годы и солидные научные труды19 посвятил ее научной разработке профессор Г.В. Атаманчук. Они сводятся к следующему:
Управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное, по определению ученого), организующее, регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально создаваемые структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы и т.д.).
Далее автор, обобщая свои подходы и взгляды, определяет государственное управление, Это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу, в целях их упорядочения, сохранения или преобразования в интересах общества.20
Классические школы науки об управлении (американская – немецкая – М. Вебер; американская – Ф. Тейлор, Э. Мэйо, Ф. Ретлизбергир, У. Диксон; французская – А. Файоль) рассматривали организацию как механизм регулирования деятельности в процессе производства21.
В настоящее время существует множество определений управления. Анализ научной литературы позволяет выделить отдельные направления в исследованиях в области общей теории управления (Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Н.М. Казанцев, Ю.М. Козлов, М.В. Ларин, Ю.А. Тихомиров, М.К. Бочаров), социального управления (В.Г. Афанасьев, Д.М. Гвишиани, М. Марков, Ф.Д. Кожурин, А.С. Панфилов), психологии управления (А.А. Бодалев, В.В. Давыдов, А.И. Китов, Е.С. Кузьмин, А.Л. Свенцицкий, В.А. Якунин), управления педагогическими системами Ю.К. Бабанский, П.В. Худоминский, В.П. Беспалько, В.С. Лазарев, М.М. Поташник, П.И. Третьяков и др.).22
В работе П.И. Третьякова мы встречаем следующее определение «Управление – целенаправленная деятельность субъектов управления различного уровня, обеспечивающая оптимальное функционирование и развитие системы (субъекта), перевод ее на новый, качественно более высокий уровень по фактическому достижению цели с помощью необходимых оптимальных условий, способов, средств и воздействий».23
В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 03.04.2001. «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства» Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что « консолидированная и эффективная государственная власть нужна нам для решения и неотложных социально-экономических проблем, и задач в сфере безопасности государства»24.
Считается, что без регулирующей роли государства невозможно развитие современного общества. Однако также регулирование не должно стеснять естественные процессы саморегулирования, саморазвития общества и допустимо там, где необходимо исправлять недостатки стихийного развития.
Правовое регулирование общественных отношений, составляющих сферу государственно-властной деятельности, в условиях российского государственного устройства служит важнейшим средством выполнения государством своих задач и функций. Вместе с тем, по меньшей мере, две особенности правового регулирования должны быть отмеченными. Первая состоит в значительном сокращении объема, предмета правового регулирования, особенно в разрезе государственного управления, прежде всего отношений в области экономики, что вызвано, по понятным причинам, коренной перестройкой всей структуры государственного хозяйства в рыночную экономику. Вторая особенность относится к структуре самого правового регулирования. Если в условиях СССР, то есть централизованного государства, истоком правового регулирования, заполняющим почти весь его объем, были союзные государственные органы (по преимуществу органы исполнительной власти, хотя бы формально), то теперь положение изменилось коренным образом.
Согласно указам Президента Российской Федерации от 09.03.2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»25 и от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»26 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, государственные службы и федеральные агентства.
Для реализации полномочий в пределах своей компетенции органы исполнительной власти могут издавать правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль.
Конституция РФ 1993 года, исходя из федерального устройства Российской Федерации и утверждения в системе социальных и государственных структур местного самоуправления, установила три уровня правового регулирования: федеральный, уровень субъектов Федерации (региональный уровень), муниципальный (местное самоуправление).
