Эрнст Вайцзеккер - Фактор четыре. Затрат — половина, отдача — двойная
Сначала немного истории. Злоупотребление монополий в начале XX века привело к появлению по всей Америке (кроме Небраски, чья энергосистема находится в руках государства) комплексной системы частных компаний. На три четверти они принадлежат рыночным инвесторам, но регулируются государственными комитетами, которые устанавливают цену на электроэнергию и утверждают все крупные инвестиции. Принцип регулируемой монополии основан на том, что распределение электроэнергии — это естественная монополия: какой смысл тянуть по улице более одного комплекта проводов?20 В данном вопросе, весьма своеобразно связанном с общественными интересами, степень политического регулирования оказалась жизненно важной для обеспечения надежного и безопасного снабжения электричеством.
В американских штатах были созданы выборные или назначаемые комитеты по вопросам деятельности коммунальных служб, которым вменялось защищать социальные интересы и одновременно поддерживать постоянную жизнеспособность энергосистемы, обеспечивая инвесторам честный, справедливый и разумный доход. До середины 70-х годов членство в комитетах не считалось особенно важным: энергетическая компания сама предлагала, когда и где строить следующую электростанцию, а комитет после довольно беспорядочного обсуждения ставил печать на заявку. Цены за киловатт снижались по мере того, как электростанции становились крупнее, эффективнее и надежнее. Поэтому перед комитетами стояла приятная задача разделить сэкономленные средства между различными потребителями в виде постоянно снижающихся тарифов.
Но в 70-х годах этот уютный мир взорвался. Крупные электростанции становились все более затратными и менее надежными. Претенциозные контракты, связанные с использованием неопробованных ядерных технологий в проектах беспрецедентного масштаба, вывели энергетические компании на неизведанную территорию, исчерпав их технический и управленческий потенциал. Эмбарго на арабскую нефть в 1973 г. и последовавший за этим второй, более сильный, нефтяной шок, вызванный иранской революцией 1979 г., резко подхлестнули инфляцию, процентные ставки и цены на топливо. Многие энергетические компании оказались на грани банкротства, и такая участь в конце концов постигла некоторые из них. Существенно более дешевые варианты, заменяющие дорогое электричество повышением эффективности его использования или другими видами топлива, означали для компаний новые рыночные угрозы, но и новые возможности. В 1978 г. конгресс США потребовал от энергетических компаний транспортировать («доставлять») энергию, производимую частными фирмами, и платить за нее справедливую цену; в области производства электроэнергии устанавливалась конкуренция между всеми участниками торгов. Таким образом, в 70-х годах энергетическим компаниям пришлось забыть о своем уютном мире.
Жесточайшая угроза экономического вымирания породила новые, логически поразительно простые принципы действия и определила ясные экономические цели.
• Потребителям нужны не сами по себе киловатт-часы, а горячий душ и холодное пиво, комфорт и свет, иначе говоря — «конечные» услуги, которые обеспечивает энергия.
• Потребители хотят получить эти услуги надежным, удобным и по возможности наиболее дешевым способом.
• Киловатт-часы электроэнергии должны конкурировать со всеми другими способами предоставления одной и той же услуги: путем более продуктивного использования электроэнергии (меньше киловатт и больше интеллектуальных усилий для выполнения той же задачи с применением более совершенных технологий), замены одних видов топлива на другие или благодаря использованию возобновляемых источников энергии.
• Поскольку потребители осознали, что «негаватты» — сэкономленное электричество — дешевле мегаватт, они, естественно, предпочли бы покупать меньше электричества и использовать его более эффективно.
• Единственный вопрос состоит в том, кто продаст им эффективность.
• Здоровая стратегия ведения бизнеса заключается в том, чтобы продать потребителям то, что они хотят, прежде, чем это сделает кто-либо другой.
• У электроэнергетических компаний есть только один выбор: либо участвовать в «негаваттной» революции, либо сойти с дороги.
• Комитеты могли бы помочь коммунальным предприятиям разработать методы сравнения всех вариантов выполнения задачи, поставленной потребителем, определить самый дешевый из них и продать его потребителю.
Сначала лучшие покупки
Из последней идеи родился процесс планирования по принципу наименьших затрат, суть которого в том, что энергетические компании могут сравнить все варианты предоставления данной услуги конечному потребителю, выбрать самый дешевый из них и купить его или помочь сделать это потребителю. Понятие «самый дешевый» может отражать полные социальные издержки или ограничиваться узко определенными частными внутренними издержками. В любом случае основной принцип: сначала лучшие покупки.
На протяжении ряда лет большинство комитетов в США и многие подобные органы в других странах усвоили этот подход. К 1992 г. федеральный закон требовал от каждого американского штата «комплексного планирования ресурсов» (официальное название в сущности той же самой концепции). Лишь в редких случаях энергетические компании обходились сопоставлением различных видов новых электростанций вместо того, чтобы анализировать широкий спектр путей производства и лучшего распределения электричества, а также вытеснения его более дешевыми вариантами.
Вопросы, вытекающие из принципа наименьших затрат — «В чем состоит работа?» и «Каков наилучший инструмент для работы?» — стали распространяться за пределы электроэнергетики, в первую очередь на природный газ (розничная продажа которого регулируется теми же комитетами), воду (часто тоже под контролем комитетов), а затем и на другие сферы, такие, как транспорт. Принятый в 1991 г. закон об эффективности всех видов наземного транспорта требовал, чтобы при планировании новых автострад учитывался широкий круг альтернативных возможностей перевозок, в том числе и сокращение спроса. Аналогичные требования содержали поправки к закону о контроле над загрязнением воздуха и воды.
Однако простой анализ более дешевых вариантов использования ресурсов — это только один из трех основных компонентов, необходимых для предоставления большего количества и более высокого качества услуг с меньшими затратами денег и усилий. Остальные два компонента более хитроумные. Они включают в себя, во-первых, реформирование технических условий для коммунальных предприятий и, во-вторых, разработку рыночно-ориентированных путей, благодаря которым выбор экономичных решений может превратиться из упражнений на бумаге в реальные покупки и размещение заказов. Далее мы рассмотрим эти два подхода.
5.2. Реформа законодательной базы в сфере коммунальных служб
Стандартный подход установления цен на электричество американскими комитетами — практика, принятая почти во всем мире, — начинается с определения, на основе различных рыночных и политических оценок, справедливого дохода на вложенный капитал инвесторов, а также и того, какой доход привлек бы такой капитал с учетом требований предприятия. Умножение этого запланированного «коэффициента окупаемости капиталовложений» на «базу для исчисления тарифа» использованного и полезного капитала (с учетом его амортизации) дает величину выручки, необходимую компании, скажем, на следующий год в качестве дохода и для возврата вложенного капитала. К этому следует добавить обоснованные операционные расходы. Общая «потребность в доходе» распределяется затем между различными классами потребителей (индивидуальными пользователями, крупными промышленными предприятиями и т. д.) таким образом, чтобы справедливо отразить долю каждого в общих затратах на эксплуатацию системы.
Но здесь возникло осложнение, скрытый смысл которого не был по-настоящему понят до середины 80-х годов. Чтобы установить реальные тарифы (сколько потребитель в каждой группе должен платить за киловатт-час), комитеты должны предположить, сколько киловатт-часов каждый класс потребителей купит в следующем году. Если при установленной таким образом цене компания продаст больше киловатт-часов, чем планировалось, ее прибыль возрастает, и наоборот, если она продаст меньше киловатт-часов, ее доходы снизятся. Это, в свою очередь, создает стимул для «игры» с прогнозом: компания может попытаться занизить ожидаемый объем продаж, тогда как потребители, принимающие участие в заседаниях комитетов, попытаются завысить его. Все это вызвало долгие и неконструктивные дебаты между высокооплачиваемыми экспертами и юристами, работающими в комитетах. Кроме того, прибыль компании теперь зависела от факторов, которые она не могла контролировать, например, от погоды и деловой конъюнктуры. Нет смысла проводить государственную политику таким образом, чтобы прибыль компании зависела от вещей, которые она не может контролировать.
