Коллектив авторов - Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики
С начала действия закона о материнском капитале его обладательницами стали около 3 млн россиянок. При этом бум получения сертификатов пришелся на 2009 г., когда с соответствующими заявлениями обратились 940 290 матерей. Срок действия закона заканчивается 31 декабря 2016 г., но не исключено, что его продлят до 31 декабря 2025 г.
1.5. Становление социального страхования и монетизация льгот
Таким образом, в России формирование и развитие рыночной экономики привели к выделению социальной защиты населения в самостоятельный вид деятельности, которая к концу 1990-х гг. приобретает принципиально новое звучание. Если раньше система социальной защиты идентифицировалась с системой распределения общественного благосостояния через общественные фонды потребления, то развитие рыночной экономики привело к существенным трансформациям существовавшей системы и выделению в системе социальной защиты двух новых смыслов. Прежде всего это перераспределение общественного благосостояния с целью обеспечения гарантий существования недееспособных и малообеспеченных слоев населения, в то время как другое направление стали связывать с защитой трудоспособного населения от неблагоприятных воздействий рыночных отношений. На Западе оно решается с помощью социального страхования.
Суть понятий социального страхования и социальной помощи принципиально различается. Социальное страхование в классическом понимании – это система ослабления социального риска от известной опасности, финансируемая совместно участниками процесса общественного производства. «Социальная помощь – это деятельность государственных органов по устранению угрозы снижения уровня жизни любых категорий населения за рамки, определенные обществом в качестве минимально допустимых, путем предоставления денежной или натурально-вещественной помощи»[29]. В условиях рыночной экономики помощь неимущим играет самостоятельную роль, и это направление социальной деятельности существует параллельно с социальным страхованием и социальным обеспечением.
В соответствии с новыми идеологическими смыслами в этот период складываются и новые институциональные системы социальной защиты Российской Федерации: системы социальных гарантий (социальных стандартов), системы социального страхования и системы социальной помощи. Появляются первые федеральные законы: от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»; от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»; от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».
Первыми шагами в становлении отечественной системы социального страхования стали Указ Президента РФ и решение Правительства РФ об управлении государственным социальным страхованием в 1992 г., согласно которым денежные средства Фонда социального страхования должны были формироваться не за счет налогов, а за счет страховых взносов и целевых ассигнований из источников, которыми владеют предприятия, организации, учреждения и иные хозяйственные субъекты независимо от форм собственности. Распределение же этих средств и выплату социального страхования в те годы взял на себя Фонд социального страхования РФ.
Практика функционирования систем социального страхования в развитых странах свидетельствует о целесообразности такого отделения средств социального страхования от государственного бюджета. Целевое предназначение и высокая публичная значимость обусловливают их автономный характер и систему законодательных мер по их контролю и прозрачности.
Однако последующее развитие системы социального страхования в России протекало противоречиво и отличалось крайней непоследовательностью. Уже в 1996 г. в соответствии с Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 гг. реформирование системы социальной защиты населения стали связывать с усилением социальной поддержки, концентрацией финансовых и материальных ресурсов на оказание помощи социально уязвимым группам населения. Медленное и непоследовательное становление национальной системы социального страхования было связано прежде всего с тем, что, несмотря на сменяющие друг друга концепции и программы действий, изначально в стране так и не была выработана национальная доктрина формирования институтов социального страхования как единого целого, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда.
В результате уже в 2001 г. страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. Как следствие, за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме единого социального налога стали финансироваться выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.
При этом был ликвидирован Государственный фонд занятости населения, осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей. Кроме того, были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными.
С введением ЕСН и принятием федеральных законов по пенсионной реформе в 2002 г. часть средств стала поступать в федеральный бюджет, а начиная с 2005 г. можно уже говорить о полном их слиянии со средствами федерального бюджета, что повлекло за собой многочисленные нарушения по срокам передачи этих средств государственным внебюджетным фондам и нецелевому их использованию.
Данная политика привела к отрицательным результатам и потребовала существенной корректировки, которая была проведена в 2009 г. В соответствии с новыми положениями Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» с 1 января 2010 г. единый социальный налог был полностью заменен на обязательные страховые взносы, которые должны осуществляться напрямую в вышеназванные внебюджетные фонды. В этой связи целая глава Налогового кодекса РФ, посвященная единому социальному налогу, утратила силу.
В соответствии с новым законодательством 2010 г. считался переходным периодом, в течение которого сохранялась действующая ставка взносов, эквивалентная налоговым платежам, т. е. 20 % – в Пенсионный фонд (ПФР), 2,9 % – в Фонд социального страхования (ФСС РФ) и 3,1 % – в Фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС), что в сумме составляло 26 %. С 2011 г. суммарная ставка тарифов страховых взносов возросла до 34 %. Лишь под давлением бизнес-общественности в 2012 г. она была сокращена до 30 %. С тех пор и до настоящего времени в соответствии с положениями ст. 58.2 Закона № 212-ФЗ в ред. от 30 ноября 2013 г. применяются следующие тарифы страховых взносов: ПФР – 22 %, ФСС РФ – 2,9 %, ФФОМС – 5,1 %. Более того, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2013 г. № 1101 «О предельной величине базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 1 января 2014 года» действие тарифов страховых взносов было пролонгировано по 2017 г. включительно.
И тем не менее, несмотря на позитивные сдвиги, главной причиной, препятствующей радикальному решению проблем социального страхования в стране, остается низкий уровень заработной платы, который в значительной мере снижает экономическую целесообразность перераспределения доходов путем социального страхования, занижая роль страховых социальных трансфертов на макроуровне. Фактор неадекватного государственного регулирования социального страхования и принудительного занижения коэффициентов замещения трудового дохода приводит к снижению эффективности социальных выплат на индивидуальном уровне, когда мера компенсации риска тем ниже, чем выше заработок и степень участия застрахованного в финансировании системы.
Таким образом, на основе анализа реформ с уверенностью можно утверждать, что на эффективности социального страхования в России негативно сказываются два основных фактора: 1) экономический – низкий уровень совокупной и индивидуальной заработной платы как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП; 2) социальный – переложение государством на систему социального страхования не свойственных ей функций всеобщего социального обеспечения.
