Алсу Бикташева - Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти
К началу 1830-х гг. все «внутренние» генерал-губернаторства были ликвидированы, но на окраинах Российской империи этот институт власти продолжал существовать. В то же время в ряде губерний, подчиненных прежде генерал-губернаторам, учреждались военные губернаторы. Так, указом 27 января 1832 г. вместо гражданских губернаторов были назначены военные губернаторы в Казанской и Тульской губерниях[105], 1 июля 1832 г. – в Нижегородской[106]. Управление Астраханской губернии также передавалось военному губернатору[107]. Продолжали действовать и территориальные комитеты: I и II Сибирский (1821–1836 гг.; 1852–1864 гг.), Кавказский (1833–1840 гг.; 1840–1842 гг.; 1842–1882 гг.). В 1831 г. были созданы комитет по делам Царства Польского и комитет западных губерний.
Как видим, Николай I решил сохранить систему местного управления, полученную им в наследство от старшего брата. Имперская организация управления продолжала выстраиваться как компромисс между региональной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма, исходя из конкретных местных задач государственности. Это нашло свое закрепление в Своде законов в главе, посвященной административно-территориальному делению Российской империи. В ней зафиксировалось наличие двух категорий губерний: 1) управляемые по общему учреждению и 2) управляемые по особым учреждениям. При этом не указывалось, что первые управляются губернаторами, а вторые генерал-губернаторами. Статья 262 гласила: «Начальники губерний суть:
1) военные генерал-губернаторы (в столицах), генерал-губернаторы и военные губернаторы, управляющие гражданской частью. Сим губернским начальникам присваиваются наименования главных;
2) гражданские губернаторы»[108]. Следует отметить, что эта статья была оригинальной, не имеющей аналогов в действующем законодательстве[109].
Согласно высочайше утвержденному 3 февраля 1832 г. мнению Государственного совета вопрос об общем преобразовании в губерниях перешел на рассмотрение Министерства внутренних дел. Под руководством министра Д. Н. Блудова были составлены проекты: Наказа гражданским губернаторам[110]; Положения о порядке производства дел в губернских правлениях[111]; Положения о земской полиции[112]; Наказа чинам полиции со следующими к нему особыми постановлениями[113]; Положения о земской почте[114]. Результатом всех этих законодательных мер стало восстановление губернатора в статусе «хозяина губернии» и закрепление его положения как чиновника Министерства внутренних дел[115].
«Наказ гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г. узаконил сложившийся в административной практике порядок. Он был призван сделать «из одного и того же человека и главного блюстителя политических интересов государства и решителя самых мелких вопросов местного благоустройства»[116]. Стоит отметить, что текст этого законодательного акта почти без изменения вошел в статьи 357–706 второго тома Свода законов Российской империи, изданного в 1857 г. Правовое положение губернаторов достаточно хорошо изучено в исторической литературе[117], поэтому здесь нет необходимости специально на этом останавливаться.
«Наказ» подробно регламентировал служебную деятельность губернатора от приема до сдачи губернии в случае отставки или перевода на другое место службы. Вновь назначенный правитель губернии должен был осмотреть все губернские присутствия и провести ревизию уездных учреждений и также направить отчет императору и в МВД. Что же касается «непосредственной подчиненности» Сенату, как трактовал ее закон, то она оставалась только на бумаге. Декларировалась и одинаковая зависимость губернаторов от всех министров, при этом губернаторская должность официально стала относиться к числу классных должностей МВД. Дальнейший карьерный рост начальника губернии полностью зависел от этого ведомства. Вынесение им выговоров, предание их суду за злоупотребления всецело зависело от императора[118].
Итак, во второй четверти XIX в. происходит правовое усиление власти губернатора. Все предыдущие попытки утверждения коллегиального начала в губернском правлении не дали ощутимых результатов. Оно по-прежнему «представляло собой коллегию, но само по себе ничего не решало»[119]. В «Наказе» 1837 г. законодатель очертил круг дел, которые подлежали решению в коллегиальном порядке, и тех, которые должны были находиться исключительно в компетенции губернатора. Но при отсутствии механизмов отделения надзора от личной администрации управление вновь сосредотачивалось в одних руках. Постепенно утратив функции контроля и былую автономность, губернское правление превратилось в расширенный вариант губернаторской канцелярии[120]. Авторитарные тенденции проявили себя в законе от 27 августа 1842 г. (он предо ставил начальнику губернии право «обращать внимание» на местные учреждения всех ведомств[121]) и в законе от 2 января 1845 г., превратившем вице-губернатора в помощника губернатора[122]. Этот же закон закрепил подчинение губернских правлений ведомству МВД. Потеряв былую власть над органами местного управления, Сенат лишился всякого участия в управлении страной.
Рассмотрев тенденции и мотивацию принятия нормативных актов, определяющих политику верховной власти в отношении института губернаторства первой половины XIX в., можно заключить, что по законодательным материалам выстраиваются идеальные замыслы политической власти. Зачастую исследователи на основании этих замыслов делают выводы об исторических реалиях. Но «дух законов» нельзя отождествлять со средой и реальными условиями их циркуляции. Административная реальность поддается реконструкции по иным источникам – делопроизводственным текстам, материалам сенаторских расследований, донесениям тайной полиции. При этом локализация темы создает иную перспективу для изучения истории губернаторства. Она «заземляет» замыслы верховной власти и позволяет увидеть зазоры между намерениями и действительностью, исследовать механизмы адаптации правительственной политики к обстоятельствам и особенностям отдельной губернии или целого региона.
Глава II
Контроль за ресурсами губернаторской власти[123]
Уловить в официальных источниках знания неформального свойства непросто. Власть не любит рассказывать сама о себе. Официальная сторона деятельности губернаторов была прописана в законодательстве и хорошо представлена в исследовательской литературе. А вот личностные и профессиональные качества правителя губернии, его умение ладить с вышестоящим начальством, с должностным и выборным окружением становились предметом обсуждения лишь в связи с его отставкой или в результате перевода в другую губернию. В таких случаях в делопроизводственной документации фиксировались различного рода казусы губернаторской власти, превращаясь в неартикулированные бюрократические знания.
Известно, что неформальные ресурсы власти рассматривались законодательством как область девиации. Служебными отклонениями занимались специальные надзорные органы, разбор их был прерогативой сенатского судопроизводства. Этот порядок вещей и привлёк моё внимание. Следственные материалы по увольнениям начальников Казанской губернии предоставляют возможность исследовать неофициальную, теневую сторону их администрирования, выявить способы устранения их от должности.
Если назначение губернаторов определялось столичной конъюнктурой, то процесс отрешения их от должности зависел от местных обстоятельств. Механизм увольнения губернаторов вырабатывался в контексте институциональных реформ XVIII в. Судя по законодательным текстам, инициировать запуск механизма смены губернаторов могли жалобы и доносы представителей губернской бюрократии, местного дворянства, поданные через рекетмейстеров в Сенат и напрямую обращенные на «Высочайшее имя». Становление министерской системы способствовало регламентации процедуры подачи жалоб «с мест». Для проверки указанных в них «беспорядков и злоупотреблений» назначались сенаторские ревизии. Их деятельность и последующее судопроизводство растягивались на несколько лет, стимулируя порождение новых следственных дел. Образованный в результате этого накопления делопроизводственный нарратив аккумулировал информацию о разных сторонах и обстоятельствах административной жизни в губернии, раскрывал условия службы конкретного губернатора. Но даже по этим текстам выявить весь комплекс причин, а также латентную мотивацию участников дела об отстранении губернатора от должности очень непросто. Как правило, такие дела завершались сенатскими указами с шаблонными формулировками: «за злоупотребления и беспорядки»; «за превышение власти»; «за слабость в образе отправления своей должности». Что означали эти клише? Поиск ответов привел к выявлению управленческих практик, к изучению соотношения институционального и неформального ресурсов власти губернатора.
