Мария Егорова - Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra
Более того, монополизация деятельности не имеет практического смысла, если эта деятельность не имеет экономической природы. А саморегулируемые организации с обязательным саморегулированием в отечественном хозяйственном обороте – это «маленькие монстры», распоряжающиеся огромными имущественными (компенсационными, страховыми) фондами, которые они успешно эксплуатируют (инвестируют, микрокредитуют и т. п.). К тому же эти объединения обладают реальной рыночной властью, устанавливая барьеры для входа на рынок для предпринимателей. А раз так, то они существенно влияют на рыночную концентрацию и монополизацию рынка, связанного со спецификой деятельности их членов. Совершенно не случайно «третий антимонопольный пакет»[55] исключил деятельность СРО из признаков допустимости координации экономической деятельности. К сожалению, монополизации подвержена любая деятельность, не только экономического содержания. А деятельность СРО как никакая другая деятельность непосредственно определяет состав и содержание предпринимательской и профессиональной деятельности на определенных рынках.
15. Подводя итог, следует прийти к заключению, что в настоящее время практика существования в предпринимательском и профессиональном обороте саморегулируемых организаций с обязательным саморегулированием демонстрирует частно-правовую природу этих некоммерческих корпораций. Создание этими корпорациями правил и стандартов в отношении деятельности своих членов является не способом реализации права, а разновидностью исполнения юридического обязывания, по своей правовой сущности аналогичного обязыванию предпринимателей и членов профессиональных сообществ, на деятельность которых распространяются правила об обязательном саморегулировании, объединяться для осуществления своей деятельности в некоммерческие организации и передавать им функции организации и контроля над деятельностью их членов. Этот вывод подтверждается еще и тем, что у саморегулируемых организаций с обязательным саморегулированием отсутствуют и административно-судебные механизмы принуждения своих членов к надлежащему исполнению обязанностей, связанных с соблюдением правил и стандартов их деятельности, вырабатываемых саморегулируемой организацией. Имеющиеся в арсенале СРО дисциплинарные и организационные механизмы принуждения имеют выраженный частно-правовой, а не публичный характер.
В соответствии с вышесказанным, представляется, что действующая до настоящего времени позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его Постановлении от 19.12.2005 № 12-П, согласно которой саморегулируемые организации с обязательным саморегулированием (на примере СРО арбитражных управляющих) обладают признаками публично-правовых субъектов, искажает истинную правовую природу обязательного саморегулирования и подлежит отмене или изменению.
16. Таким образом, необходимо отвергнуть предложение авторов Концепции саморегулирования о возможности установления оснований и формирования порядка передачи государственных функций отдельным саморегулируемым организациям с добровольным членством на том основании, что государством официально признается практика выполнения саморегулируемыми организациями отдельных государственных функций, достаточная для замещения ими государственных функций.
Во-первых, как было продемонстрировано выше, сама постановка вопроса о возможности делегирования государственных компетенций частно-правовому субъекту является антиконституционной.
Во-вторых, далеко не во всех отраслях предпринимательской и профессиональной деятельности возможно устранение государства от контроля деятельности членов СРО. Например, вряд ли когда-либо станет возможным обязательное саморегулирование в сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, связанных с высокой вероятностью нанесения вреда (таких, как охранная деятельность, опасные производства и т. п.)
В-третьих, представляется, что контроль за соблюдением императивных требований закона, которые распространяются на деятельность хозяйствующих субъектов, не должен возлагаться на саморегулирующие организации даже в случаях обязательного саморегулирования. Поскольку в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ государственное регулирование, представляющее собой один из вариантов ограничения гражданских прав, может быть введено только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, постольку и устранение государства от исполнения данных функций и их передача в сферу частно-правовых отношений становится невозможной. Снятие указанных ограничений прав означает фактическое отстранение государства от регулирования конкретных отношений, а не делегирование своих компетенций на частно-правовой уровень.
В-четвертых, вызывает сомнение принципиальное существование государственных функций, которые могут быть делегированы саморегулируемым организациям с добровольным членством. Например, может ли функция лицензирования участников охранной деятельности быть передана саморегулируемой организации охранных предприятий с добровольным членством? Ответ очевиден – нет. Аналогично трудно себе представить передачу функции государства по выдаче медицинских дипломов государственного образца саморегулируемой организации профессиональных работников здравоохранения и т. д. В целом возможность передачи функций по государственной сертификации и аккредитации как продукции, так и деятельности, имеющей признаки повышенной опасности или связанной с наличием необходимых профессиональных навыков и компетенций, всегда должна оставаться в поле государственного контроля, и возможность ее делегирования предпринимательскому или профессиональному сообществу должна быть полностью исключена.
Глава 4
Современные принципы саморегулирования
1. Концепция саморегулирования декларирует необходимость введения в сложившуюся систему нормативно-правового регулирования в Российской Федерации устойчивых базовых принципов в целях недопущения дальнейшего размывания института саморегулирования отраслевым законодательством, а также формирования национальных отраслевых стандартов саморегулирования, которые должны содержаться в специальном отраслевом законодательстве при условии наличия бланкетных норм к ФЗ о СРО.
Концепция регламентирует ряд принципов, на которых должно базироваться нормативно-правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций и их национальных объединений. К числу таких принципов относятся:
– принцип эффективной коллективной ответственности членов саморегулируемой организации;
– принцип единства отрасли;
– принцип ответственности субъектов саморегулирования за нарушение законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях;
– принцип информационной открытости, прозрачности (публичности) деятельности саморегулируемых организаций и национальных объединений саморегулируемых организаций;
– принцип делегирования полномочий и отраслевого совместного регулирования.
Рассмотрим данные принципы более подробно.
2. Принцип эффективной коллективной ответственности членов саморегулируемой организации предполагает:
– обеспечение обращения взысканий на средства компенсационного фонда по обязательствам члена саморегулируемой организации, включая расширение перечня оснований для обращения;
– установление солидарной ответственности членов саморегулируемой организации в качестве субсидиарной ответственности к дополнительной ответственности саморегулируемой организации;
– оценку органами саморегулируемой организации риска деятельности своих членов.
Этот принцип противопоставляется принципу индивидуальной ответственности члена СРО и предполагает, что обращение взысканий распространяется не только на средства компенсационного фонда или фонда коллективного страхования СРО, но также и на средства самих членов СРО. Причем ответственность членов СРО в случае обращения взысканий за нарушение одним из ее членов имеет характер солидарной ответственности, то есть взыскание может быть получено не только из компенсационных средств СРО, но также и из средств каждого из ее членов. Такой подход позволяет существенно усилить компенсационную функцию СРО, так как даже в случае, если средства компенсационного фонда будут исчерпаны, взыскание может быть реализовано за счет других членов СРО, а не только за счет средств самой СРО. Это позволит решить сразу несколько важных задач:
