Михаил Бринчук - Экологическое право. Учебник
В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля : государственный, ведомственный, муниципальный, производственный, общественный. Критериями такой классификации служат субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.
§ 2
Государственный экологический контроль
Задачей государственного экологического контроля является проверка и обеспечение исполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.
Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции государства, государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно – властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов – прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно – процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).
Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего .
Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях ее планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.
Соответственно подразделению органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды на органы общей и специальной компетенции государственный экологический контроль можно подразделить на общий и специальный .
Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный – органами специальной компетенции. Подразделение государственного экологического контроля на общий и специальный предопределяет специфику форм и способов его проведения.
Государственный экологический контроль проводится на определенных принципах . Основные из них:
– открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных субъектов нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные экологические требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);
– законность. Принцип законности проявляется в том, что такой контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами;
– периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;
– объективность, которая основывается на достоверных и полных данных о деятельности контролируемого объекта;
– разделение хозяйственных и контрольных функций. Данный принцип характерен лишь для специально уполномоченных органов государственного экологического контроля. Носивший ранее в основном доктринальный характер, в настоящее время он закреплен в ст. 65 Закона об охране окружающей среды. Его суть заключается в том, что функция проведения специального государственного экологического контроля не может возлагаться органы, эксплуатирующие природные ресурсы;
– возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный законодательством.
Правовые основы организации и осуществления государственного экологического контроля установлены Конституцией РФ, законами, регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительств субъектов Федерации, экологическим законодательством, а также рядом специальных подзаконных актов. К основным актам относятся Земельный кодекс РФ (ст. 71); Водный кодекс РФ (ст. 36); Лесной кодекс РФ (ст. 96); Закон РФ «О недрах» (ст. 37), федеральные законы: «Об охране окружающей среды» (ст. 64–66); «О животном мире» (ст. 16); «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 24). В соответствии с названными законами Правительство РФ утвердило ряд положений об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной отдельных природных ресурсов (см. Приложение 1 к данному учебнику).
Государственный контроль в сфере взаимодействия общества и природы регулируется также законом общего характера – Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294–ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Хотя данный Закон, судя по названию, регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), он предусматривает ряд существенных положений по организации и проведению контроля, важных для эффективной реализации этой важнейшей функции государственного управления. Как предусматривает ч. 3 ст. 1, данный Закон не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, действиям государственных органов при проведении оперативно – розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, финансового контроля и надзора и т. д., а также к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе. В контексте Закона мероприятие по контролю – совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований. Очевидно, что применительно к государственному экологическому контролю взаимодействие с юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, во – первых, необходимо и полезно для обеих сторон, во – вторых, на названных субъектов как природопользователей возложен большой ряд обязательных экологических требований.
Государственный общий экологический контроль. Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Правительством РФ, правительствами субъектов Федерации, администрацией субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Полномочия Президента РФ как главы государства по проведению экологического контроля регулируются Конституцией РФ, другими нормативными правовыми актами. Такой контроль проводится в форме непосредственного контроля Президента РФ и опосредованного – через подразделения его администрации. Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет через подбор и расстановку на федеральном уровне кадров, имеющих отношение к решению экологических проблем в стране. По представлению Председателя Правительства РФ он назначает на должности федеральных министров, руководителей федеральных служб.
Президентский контроль реализуется через Контрольное управление Президента РФ и его территориальные подразделения (окружные инспекции), полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации.
Государственный общий экологический контроль осуществляют также органы исполнительной власти общей компетенции – Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов Федерации. Экологический контроль осуществляется путем заслушивания на своих заседаниях отчетов и докладов руководителей государственных структур исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; контроля за исполнением законов, иных нормативных правовых актов в данной сфере соответствующими органами исполнительной власти; отмены принимаемых министерствами и ведомствами актов, если они противоречат Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации, указам Президента РФ, постановлениям правительств.
