Коллектив авторов - Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Таким образом, планировавшееся наделение функцией государственной экологической экспертизы учреждения, не являющегося подразделением МПР России, нарушало статьи 7 и 13 вышеуказанного закона в части передачи другой организации прав, обязанностей и полномочий федерального специально уполномоченного органа и его территориальных органов в области государственной экологической экспертизы.

Одним из основных принципов экологической экспертизы является независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы (Статья 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»).

В соответствии со своим Уставом ФГУ «Госэкоэкспертиза» предполагало осуществлять помимо экспертизы деятельность, связанную с выполнением заданий, заказов, планов (программ), исследований, работ. Это положение ставило под сомнение возможность соблюдения независимости ответственных секретарей-экспертов государственной экологической экспертизы при осуществлении своих полномочий.

С учетом этих обстоятельств и при поддержке Всемирного банка в системе принятия экологически значимых решений были предприняты некоторые позитивные изменения.

1. В центральном аппарате МПР России только в октябре 2000 г. было создано Управление государственной экологической экспертизы (приказ МПР России № 363 от 06.10.2000 г.). Положение об Управлении государственной экологической экспертизы было утверждено приказом МПР России № 454 от 30.10.2000 г.

2. ФГУ «Госэкоэкспертиза» было ликвидировано в декабре 2000 г.

3. В субъектах Федерации в составе комитетов природных ресурсов МПР России стали создаваться специализированные экспертные подразделения в области государственной экологической экспертизы. А в составе департаментов природных ресурсов МПР России в федеральных округах – специализированные экспертные подразделения в области государственной экологической экспертизы по тем субъектам Российской Федерации, на территории которых они размещаются.

Специально созданная по приказу МПР рабочая группа проанализировала действующие документы, регламентирующие организацию и проведение государственной экологической экспертизы.

Результаты ее работы показали, что действующие документы, разработанные в точном соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе», не содержат принципиальных препятствий к их применению в МПР России.

Это касалось, прежде всего, таких документов, как:

– Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации № 698 от 11.06.1996;

– Регламент проведения государственной экологической экспертизы, утвержденный приказом Госкомэкологии России № 260 от 17.06.1997 г. и зарегистрированный в Минюсте России, рег. № 1359 от 28.07.1997 г.;

– Положение о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное приказом Госкомэкологии России № 238 от 22.04.1998 г. и зарегистрированный в Минюсте России, рег. № 1533 от 01.06.1998 г.

Последние события

В 2004 г. в стране была начата административная реформа, в результате которой система государственной экологической экспертизы претерпела серьезные изменения.

Прежде всего, это было связано с наделением МПР России полномочиями только федерального уровня и с созданием двух новых органов государственной власти, наделенных полномочиями в области проведения государственной экологической экспертизы: Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Постановление Правительства Российской Федерации № 400 от 30.07.2004 г.) и Федеральной службы в сфере экологического, технологического и атомного надзора (Постановление Правительства Российской Федерации № 401 от 30.07.2004 г.).

Охарактеризованные выше этапы развития государственных структур, отвечающих за проведение ГЭЭ, представлены в таблице 4.

В период становления системы ГЭЭ опиралась на следующие важнейшие нормативные документы:

1. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Срок действия: 01.01.1992 г. Утверждена: 18.05.1990 г. Госкомприроды СССР.

2. Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах, введенная Главным управлением государственной экологической экспертизы 1.06.92 г.

3. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов обустройства морских месторождений углеводородов (г. Москва, Миннефтегазпром СССР, 1990 г. РД 39–081–90).

4. Временная отраслевая инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (ТЭР) и проектов строительства объектов для освоения месторождений углеводородного сырья (ОВОС Газпром), Р-51–156–90.

Таблица 4. Этапы развития государственных структур экологической экспертизы

5. Временные методические указания по составлению раздела ОВОС в схемах, ТЭО и проектах разработки месторождений и строительства объектов нефтегазовой промышленности – М., 1992 г.

6. Пособие по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) инвестиций и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Утверждено: 01.01.1992 Госкомприроды СССР.

7. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утверждено Минприроды России 01.01.1992 г.

После административной реформы 2004 г. новых нормативных документов, совершенствующих и развивающих деятельность ГЭЭ в новых условиях, разработано не было. Тем временем продолжилась потеря квалифицированных кадров в федеральных и особенно в региональных структурах, поскольку реорганизация территориальных подразделений указанных ведомств тянулась почти год.

До 2004 г. в течение более 15 лет экологическая экспертиза находилась в ведении одного и того же специально уполномоченного государственного органа – Министерства природных ресурсов и его предшественников. В соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 и 401 функции организации и проведения государственной экологической экспертизы возложены одновременно на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Росприроднадзор отвечает за экспертизу проектов, связанных с отчуждением и использованием земельных, водных и минеральных ресурсов. Некоторые региональные подразделения Росприроднадзора кроме того выполняют предварительное согласование проектов. Ростехнадзор взял на себя экспертизу проектов, реализация которых связана с выбросами, сбросами, размещением отходов и другим негативным техногенным воздействием на окружающую среду.

Введенная система имеет определенные преимущества, но также и недостатки, обусловленные искусственным выделением и изолированным рассмотрением технических и собственно экологических аспектов оценки проектов, которые в своем большинстве, безусловно, требуют целостной или по крайней мере комплексной оценки. Очевидно, эта схема в скором времени будет подвергаться коррекции.

Более того, принятие в конце 2004 г. нового Градостроительного кодекса, предписывающего проведение только одной комплексной экспертизы, поставило под сомнение сохранение института государственной экологической экспертизы в будущем.

2.2. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Эволюция принципов

Начальный период

Определенный сдвиг в отношении общества к природе в нашей стране произошел осенью 1972 г. Напомним, что незадолго перед тем состоялась Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде, а Международный олимпийский комитет начал рассматривать заявку на проведение Игр XXII Олимпиады в Москве, поданную для показа всему миру достижений социализма. Эти два события, видимо, послужили толчком к тому, что 20 сентября 1972 г. Верховный Совет СССР принял Постановление «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов». В нем впервые ставилась общая задача включения природооохранительных мер в планы развития народного хозяйства и предотвращения загрязнения выбросами и сбросами. Эта задача была конкретизирована три месяца спустя в Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов», где, в частности, говорилось о необходимости выделения в проектах на строительство предприятий специальным разделом мероприятий по охране водоемов, почвы и атмосферного воздуха от загрязнения сточными водами и промышленными выбросами и обеспечения проверки соблюдения в них требований по охране окружающей природной среды. В мае 1973 г. выходит постановление Совета министров СССР «Об улучшении экспертизы проектов и смет на строительство (реконструкцию) предприятий, зданий и сооружений», а в октябре вводится Инструкция Госстроя СССР и Госкомитета по науке и технике «О порядке проведения экспертизы проектов и смет на строительство (реконструкцию) предприятий, зданий и сооружений». Речь шла только об отраслевом контроле, представления об экологической экспертизе еще не существовало.