Виталий Захаров - Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2
В ст. 89–90 устанавливались свобода печати (по терминологии Уставной Грамоты «свобода тиснения») и свобода передвижения по стране и выезда за границу.
Затем шла, пожалуй, самая важная ст. 91, звучавшая следующим образом: «Да будет российский народ отныне и навсегда иметь народное представительство. Оно должно состоять в Государственном Сейме (Государственной Думе), составленном из Государя и двух палат. Первую, под именем высшей палаты, образует Сенат, а вторую, под именем Посольской палаты, – земские послы и депутаты окружных городских обществ».
Следующие четыре статьи (ст. 92–95) определяли общий порядок занятия государственных должностей. Объявлялось, что государственные должности могут занимать только российские подданные. К государственным должностям могли быть допущены и иностранцы при условии, как минимум пятилетнего пребывания в России, знания русского языка и «беспорочного поведения». В виде исключения император мог назначить на любую государственную должность особо талантливого иностранца без всяких условий. Во всём остальном на иностранцев распространялись все те права, которые были у российских подданных. В ст. 96 вводился принцип ответственности чиновников за свои действия.
Две заключительные статьи этого раздела были посвящены праву собственности. Согласно ст. 97, частная собственность (включая собственность на недра) объявлялась священной и неприкосновенной. Изъятие собственности в общегосударственных целях допускалось только за справедливое и предварительное вознаграждение (ст. 98). Тем самым фактически запрещалась конфискация имущества, что повторяло положения предшествовавших конституций эпохи Реставрации: Франции 1814 г., Царства Польского 1815 г., Баварии и Бадена 1818 г.
Следует отметить, что содержание раздела о правовом статусе личности в Уставной Грамоте в целом почти не отличается от соответствующих разделов вышеупомянутых конституций. Наибольшее же сходство прослеживается с Конституцией Царства Польского. Во всяком случае, расположение статей почти одинаковое: вначале следуют статьи о свободе вероисповеданий и равенстве перед законом, затем – блок статей о судебно-процессуальных правах, заимствованных из Habeas corpus act´a и в заключение – статьи о гарантиях права собственности. Единственное отличие заключается в том, что норма о свободе печати в Уставной Грамоте следует после статей из Habeas corpus act´a, в Польской конституции – до них; статья о народном представительстве в Уставной Грамоте расположена перед статьями о праве собственности, в Польской конституции она завершает раздел о правовом статусе личности. Кроме того, в Конституции Царства Польского имеется блок статей, посвящённый статусу польского языка, чего нет в Уставной Грамоте, но это вполне закономерно объясняется спецификой политической ситуации в Польше.
Таким образом, различия в разделе о правах человека между Уставной Грамотой и Конституцией Царства Польского настолько незначительны, что позволяют с полным основанием считать последнюю главным источником Уставной Грамоты (во всяком случае, по вопросу о правовом статусе личности). Кроме того, в качестве ещё одного источника, скорее всего, использовались положения проекта Всемилостивейшей Жалованной Грамоты российскому народу 1801 г. Во всяком случае, статьи из Habeas corpus act´a изложены почти одинаково (ст. 13–19 26-статейного проекта Жалованной Грамоты 1801 г.), так же, как и статьи о равенстве перед законом, свободе вероисповеданий, печати, гарантиях права собственности (ст. 7–8 и 23-я из 26-статейного проекта Жалованной Грамоты 1801 г.).[204] Единственное отличие заключается в том, что в Уставной Грамоте вышеупомянутые права и свободы сформулированы более кратко и чётко. Сам факт участия Н. Н. Новосильцева в разработке обоих проектов, на наш взгляд, лишь подтверждает это предположение.
Нельзя не отметить и ещё одного важного факта. Если в проекте Жалованной Грамоты российскому народу 1801 г. большая часть статей распространялась на отдельные сословия, а меньшая часть – на всех российских подданных (например, ст. 7–8, 13–19), то в Уставной Грамоте все статьи, посвящённые правовому статусу личности, носят общесословный характер и распространяются на всё население в целом без различия сословий (используются термины «российские подданные», «российский народ»). Это даёт основание сделать вывод о том, что Уставная Грамота в разделе о правах человека является документом буржуазного права, а не феодальной хартией.
Законодательная власть по Уставной Грамоте 1818–1820 гг.
Вопросам комплектования и функционирования законодательной власти посвящена Глава IV Уставной Грамоты под названием «О народном представительстве», состоящая из пяти отделений и 76 статей (ст. 99–174), что составляет почти 40 % от общего объёма документа.[205] Кроме того, этим же вопросам посвящено и несколько общих статей в других главах, например: ст. 13 в Главе II, в которой объявляется, что законодательной власти Государя содействует Государственный Сейм, и уже упоминавшаяся ст. 91, согласно которой российскому народу предоставлялось право иметь народное представительство. Как уже отмечалось выше, обращает на себя внимание разветвлённая структура главы о законодательной власти. Два из пяти отделений делятся ещё и на разделы (1-е и 3-е отделения – на 3 раздела каждое). Само построение этой главы – весьма специфично и оригинально. В Отделении 1 определяется правовой статус наместнических Сеймов и общегосударственного Сейма (Думы) в целом, регламентируется порядок их комплектования, основные полномочия, процедура рассмотрения законопроектов. Отделения 2 и 3 посвящены порядку формирования верхней и нижней палат народного представительства на двух уровнях – в наместничествах и на общероссийском уровне. В Отделениях 4 и 5 рассматриваются вопросы, связанные с избранием депутатов в нижнюю Посольскую палату наместнических Сеймов от дворянских и городских собраний. Такую структуру следует признать достаточно логичной. Однако, авторы Уставной Грамоты не избежали дублирования. Многие статьи Отделения 3 повторяют содержание статей Отделения 1, что затрудняет восприятие текста документа и свидетельствует отнюдь не о самом высоком уровне юридической техники разработчиков проекта.
По своему расположению глава о законодательной власти следует после главы об исполнительной власти, что вполне определённо показывает расстановку приоритетов в вопросе о соотношении ветвей государственной власти, хотя в процентном отношении глава о законодательной власти занимает первое место.
В целом и по структуре, и по расположению, и даже по названию глава о законодательной власти в Уставной Грамоте напоминает соответствующий раздел Конституции Царства Польского 1815 г. (тот также делился на 5 частей и располагался после раздела об исполнительной власти), что позволяет считать её главным источником Уставной Грамоты. Ещё одним подтверждением этого вывода является польскоязычное наименование народного представительства по Уставной Грамоте – Государственный Сейм, и одинаковое название в обоих документах его палат – Сенат и Посольская Палата.
Итак, согласно Уставной Грамоте, законодательная власть осуществляется Императором при содействии двухпалатного Государственного Сейма (Думы) (ст. 13, 91, их содержание продублировано в ст. 99, 101). Причём в ст. 13 и 101 Император упоминается отдельно от Государственного Сейма («законодательная власть заключается в особе Государя при содействии двух палат государственного Сейма»), а в ст. 91 – объединяется с ним («народное представительство должно состоять в Государственном Сейме (Государственной Думе), составленном из Государя и двух палат»). Как видим, смысловая нагрузка у этих определений совершенно разная. В первом случае можно однозначно говорить о явном преобладании Императора над народным представительством, во втором – речь уже идёт об определённом равноправии монарха и двухпалатного парламента. Чем объяснить такое разночтение? На наш взгляд, может быть дано два объяснения. Либо перед нами просто неточный перевод на русский язык терминов из франкоязычного проекта Грамоты, или изъян юридической техники, о чём уже не раз упоминалось выше. Либо данные статьи свидетельствуют о наличии, как минимум, двух прототипов основной редакции Грамоты, в которых по-разному рассматривалось положение Императора в будущей структуре законодательной власти. При подготовке окончательной редакции Уставной Грамоты оба варианта, скорее всего, по недосмотру авторов, были включены в текст, но в разные статьи, что и привело к подобным разночтениям соотношения особы монарха и народного представительства.
