Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

Действующий КОАП РФ не свободен от критики и по другим основаниям. В нем, в частности, определяется административная ответственность как должностных и физических лиц, так и лиц юридических, налагаемая по принципиально другим правилам; бросается в глаза излишняя дробность составов административно-правовых составов и тенденция дальнейшего их увеличения; во многих случаях составы КОАП предусматривают административную ответственность за гражданско-правовые, финансовые и иные нарушения, защищаемые в исковом порядке, и др.

Глубокой научной проработки заслуживает феномен «штрафомании» – дробления административных составов, расширения круга административно-наказуемых деяний, увеличение размеров штрафов и т. д. Как недопустимую следует рассматривать практику наделения каждой исполнительной службы полномочиями на применение мер административной ответственности, проявляющую неспособность этих служб обеспечить выполнение своих функций иными мерами и средствами.

Думается, обсуждаемые недостатки как действующего КОАП, так и его новых редакций, носят «врожденный» характер и кодификационным путем не могут быть исправлены. На мой взгляд, нормы об административной ответственности за конкретные нарушения есть неотъемлемая часть соответствующих позитивных законодательных актов и в отрыве от последних приобретают характер мер объективного вменения как применяемые без квалификации деяния как противоправного, виновного и нарушающего порядок государственного управления и осуществления исполнительной власти.

Выскажу довольно спорное соображение о том, что с принятием Кодекса административного судопроизводства особенная часть КОАП будет постепенно терять значение, а соответствующие санкции найдут в материально-правовом смысле воспроизведение в специальных законах, в том числе и пока не существующих. Этим путем, возможно, удастся снизить уровень дискреции и волеусмотрения при наложении административной ответственности. Отдавая должное КОАП как важнейшему шагу по формированию института административного принуждения, допустимо признать, что как единый кодифицированный акт он свою роль выполнил и во многом исчерпал свое предназначение. На его место мог бы прийти Федеральный закон об административной ответственности, воспроизводящий вопросы законоговорения, содержащиеся сейчас в Общих положениях (раздел 1) и разделах III–V ныне действующего КОАП РФ.

Впрочем, сказанное может быть актуально только в следующей итерации совершенствования законодательства об административной ответственности, т. е. через 8–10 лет. Сейчас же хотелось бы подчеркнуть, что юридическая структура этого института включает в себя как материально-правовую стадию – установление деяния, квалификацию его как административного правонарушения, производство по такому делу, назначение административного наказания, так и судебную стадию – контроль суда за законностью деятельности органа исполнительной власти (если таковой участвовал в рассмотрении дела). И если первая стадия – составная часть реализации компетенции органа государственной или муниципальной власти, то вторая относится к иной сфере правоприменения, а именно – к судебному праву. В интересах общества в целом и в целях юридической чистоты деятельности госаппарата была бы целесообразна автономизация этих разнородных видов управленческой деятельности.

Масштабы и роль исполнительной власти в условиях действия новой социально-экономической формации в России выдвигают для обсуждения вопрос о предмете административного права. Совершенно ясно, что публичное правовое регулирование не может ассоциироваться только с административным правом, но последнее выступает комплексом универсальных юридических конструкций, – своеобразной общей частью для целой группы правообразований публичного характера. В эту группу входит антимонопольное законодательство, медицинское и образовательное право, энергетическое право, бюджетное, налоговое, миграционное право, экологическое, информационное, горное право и т. д.

Невозможно, да и не нужно искать в этой конгломерации признаки некоей суперотрасли. Более перспективно, на мой взгляд, выявление того общего набора юридических конструкций, который объединяет публично-правовое материальное право в целях создания юридического режима осуществления исполнительной власти в государственном управлении.

В одних сферах такие конструкции превалируют (так, миграционное право тождественно «классическому» административному праву), в других – составляют лишь часть регулятивного инструментария, как, скажем, в медицинском или образовательном праве, в третьих – только образуют своеобразную «ось» государственного воздействия на социально-экономические процессы (право собственности, управление оборотом ценных бумаг и др.).

Научная классификация всего спектра форм и методов осуществления исполнительной власти, юридических конструкций, их составляющих, может привести не только к сдвигам теоретического толка, а именно, к формированию новой концепции особенной части административного права, но и, возможно, станет основой для законодательного «прорыва» в сферу сущностного регулирования отношений, складывающихся в области государственного управления социально-экономических развитием страны. Потенциал науки административного права, долго сдерживаемый то увлечением экономическими методами управления, то приоритетом частного права над правом публичным, то уклоном в сторону полицейского права в ущерб другим сферам административистики, все же найдет свою реализацию в целях замены субъективизма и экспериментаторства на научно-обоснованную, выверенную теорией государственную политику.

1.4. Государственное управление: проблемы совершенствования

«В России любят затевать реформы только потому, что так легче скрывать неумение править»

Проблема качества государственного управления, повышения его эффективности продолжает оставаться для современной России остро актуальной. Приходится признать, что за годы административной реформы решить ее так и не удалось. Более того, проблема эта заметно обострилась в результате введения антироссийских санкций со стороны стран Запада и их союзников. В условиях санкций эффективное государственное управление способно заметно сгладить их негативные последствия для экономики страны, отдельных граждан и общества в целом. Это значительный внутренний резерв, мобилизовав который, государство может успешно противостоять внешнему давлению.

Напомним, масштабная административная реформа в России началась после направления тогдашним Председателем Правительства Российской Федерации М. М. Касьяновым письма № МК-П26–49 от 18 декабря 2002 г. в адрес Президента Российской Федерации,[82] в котором излагались основные направления преобразований в сфере государственно управления и намечались этапы их осуществления на период 2003–2004 годов. Необходимость проведения административной реформы обусловливалась нарастающим разрывом между потребностями современного российского общества и ныне существующим уровнем результативности функционирования исполнительной власти в стране. Это обстоятельство, по мнению Председателя российского правительства, все в большей степени сдерживало поступательное развитие общественных отношений в Российской Федерации. Глава государства наложил на письмо резолюцию «согласен». Таким образом, был дан старт современному этапу административной реформы, которая пока так и не пришла к своему закономерному финишу – эффективному государственному управлению, компактному и профессиональному, некоррумпированному государственному аппарату.

Вопрос эффективности государственного управления исключительно важен. Неэффективность управления во многих случаях приводит к тяжелейшим последствиям, нарушениям основных конституционных прав граждан. Выражая серьезную обеспокоенность неестественной «убылью» населения, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации в своем ежегодном докладе специально отметил: «пожалуй, главное, в чем можно упрекнуть Правительство страны – это отсутствие гибкой и динамичной системы действий, направленных на опережение и недопущение развития негативных процессов, приводящих к драматическим последствиям».[83] Такое положение российский омбудсмен назвал не иначе как очевидный «дефект управления», непосредственно влияющий на основополагающее право человека на жизнь. Недопущение таких дефектов – первейшая задача государства.

Закономерно поэтому, что вопросы совершенствования государственного управления находятся в центре внимания Правительства Российской Федерации, как конституционного органа, осуществляющего исполнительную власть в стране, что нашло отражение в таком базовом во всех отношениях документе как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года.[84] С учетом сложной экономической ситуации в стране, которая обусловлена значительным снижением мировых цен на нефть и антироссийскими санкциями со стороны стран Запада и их союзников, первоначальная редакция документа от 31 января 2013 г. была скорректирована. В настоящее время реализуется новая редакция Основных направлений от 14 мая 2015 г. Есть в них и отдельный раздел V. «Повышение качества государственного управления». По каким же направлениям предполагается решать эту важную во всех отношениях задачу? В рамках раздела вычленено четыре подраздела: эффективность государственных расходов; эффективность управления государственной собственностью; качество государственных услуг, оказываемых органами государственной власти; эффективность исполнения функций государственной власти. Рассмотрим некоторые из них подробнее.