Сергей Витте - КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ О НАРОДНОМ И ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ
Между тем продолжающийся во многих уездах крупный и часто не согласованный с платежными силами населения рост поземельного земского обложения категорически оказывал на настоятельную необходимость принять немедленно решительные меры к обеспечению интересов землевладельческого и земледельческого классов. Эту последнюю цель преследует закон 12 июня 1900 года*. Исходя из тех соображений, что наряду с устранением в интересах плательщиков, замечаемого чрезмерного возрастания земских сборов, надлежит озаботиться предоставлением земствам достаточного притока денежных средств сообразно с естественным ростом местных потребностей, рассматриваемый закон вводит для осуществления этих задач две главные меры. Первая из них освобождает земские учреждения от целого ряда расходов общегосударственного характера, относившихся доселе на земские суммы (помещение воинских присутствий, квартирное довольствие полиции и судебных следователей и некоторые другие), а вторая устанавливает правило, по которому земские сборы с недвижимых имуществ не могут быть повышаемы по усмотрению земств более, нежели на 3 % в год. Но так как могут быть случаи, когда выполнение внесенных в земские сметы расходов потребует увеличения сборов с недвижимых имуществ за упомянутые пределы, то тем же законом предоставлено губернаторам при признании ими на основании заключений местных по земским и городским делам присутствий проектируемого земским собранием повышения сборов посильным для населения утверждать земские сметы, согласно предположениям земств. Если же губернское начальство найдет повышение обложения превышающим платежные силы населения, то Министрам внутренних дел и финансов предоставлено право, в случае невозможности сократить какие-либо земские расходы, выдавать земским учреждениям воспособления из особого отпускаемого Государственным казначейством по смете Министерства внутренних дел кредита и вместе с тем входить в Государственный Совет с представлениями об отнесении на будущее время некоторых земских расходов на средства казны. К изложенному необходимо прибавить, что установленным на изъясненных основаниях постановлениям закона 12 июня 1900 года придан временный характер с тем, что по окончании оценок предельный размер земского обложения будет определен в процентном отношении к исчисленной по оценочным данным ценности и доходности недвижимых имуществ.
Относительно сборов с торгово-промышленных предприятий законом установлены предельные нормы добавочного земского обложения, а именно с цены промысловых свидетельств на торговые предприятия первого и второго разрядов (включая и ярмарочные), на промышленные предприятия первых пяти разрядов, а также с цены промысловых свидетельств, выбираемых на пароходные предприятия, — не свыше 15 %, а с цены всех прочих промысловых свидетельств — не свыше 10 %.
Особым источником для удовлетворения земских потребностей служат так называемые земские капиталы. В распоряжении земских учреждений находятся капиталы, частью переданные им правительством с определенным назначением, частью образованные из отчислений, установленных законом, частью же составленные добровольно самими земскими учреждениями или полученные от жертвователей. К первой группе относятся губернские продовольственные капиталы, капиталы общественного призрения, дорожные капиталы. Вторую группу составляют капиталы на устройство мест заключения, образуемые из разных штрафов, а также на содержание полицейской и пожарной части в селениях — из сборов с нотариальных актов. К третьей группе относятся страховые капиталы (от огня и по страхованию скота), эмеритальные и пенсионные капиталы, специальные капиталы на народное образование, благотворительные заведения и т. п.
В случае недостаточности земских доходов для удовлетворения обыкновенных общественных потребностей или в случае предстоящих крупных затрат на обширные общественные предприятия земствам нередко приходилось прибегать к пособиям от государства.
Что касается кредита, как источника земских доходов, то земствам предоставлено право заключать займы, но все займы за исключением по-заимствований из специальных капиталов должны быть утверждаемы министром внутренних дел. Главным источником кредита для уездных земств служат капиталы губернских земств, из которых им выдаются ссуды как для подкрепления касс, так и для осуществления некоторых предприятий (постройки школ, больниц). Нередко, однако, земствам приходилось заключать займы и в частных банках, под залог принадлежащих им недвижимых имуществ*.
Земские сметы расходов и доходов составляются губернскими и уездными управами и утверждаются губернскими и уездными собраниями. Распределение повинностей между губернскими и уездными земскими учреждениями зависит от губернских собраний и отличается большим разнообразием: что в одних губерниях отнесено к губернским повинностям, в других входит в состав уездных, а в третьих выполняется совместно губернскими и уездными учреждениями. Земские сметы, утвержденные губернскими или уездными собраниями, представляются губернатору и сообщаются управляющему казенной палатой, который свои замечания представляет на рассмотрение губернатора. Если губернатор найдет в уездной земской смете нарушение закона, то он свои замечания против такой сметы предлагает губернскому земскому собранию. При несогласии губернатора с постановлениями губернского земского собрания, состоявшимися по замечаниям губернатора против уездных смет или против самой губернской сметы, такие постановления передаются на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Решение этого присутствия земское собрание может обжаловать в Правительствующий Сенат. В случае же если постановления земского собрания, по мнению губернатора, не соответствуют общегосударственным пользам и нуждам или нарушают интересы местного населения, то губернатор такое постановление вместе с заключением губернского присутствия представляет министру внутренних дел. Последний направляет доклад губернатора или в Государственный Совет, если от того должно последовать повышение земского обложения, или в Комитет министров — во всех прочих случаях. Кроме того, как указано уже выше, по закону о предельности земского обложения, губернатору предоставлено утверждать земские сметы, составленные с превышением установленной законом 3-процентной нормы обложения, в тех случаях, когда предположенное земством увеличение сборов с недвижимых имуществ будет признано им и губернским по земским и городским делам присутствием посильным для населения.
В неземских губерниях земские сметы составляются на каждые три года губернскими распорядительными комитетами и утверждаются в законодательном порядке.
Наше городское хозяйство в современном смысле этого слова ведет свое начало с конца XVIII века. В допетровской России не было резкого различия в порядке управления между городскими и сельскими поселениями. Городская жизнь была вообще слабо развита и плохо устроена; ввиду этого о городском хозяйстве в то время собственно не может быть и речи. Начало городовому устройству положено Петром I учреждением в городах земских изб и выборных бурмистров. Однако до конца XVIII века не было какой-либо определенной организации финансового хозяйства городов. Доходы и расходы городских поселений были крайне скудны, большая часть городских поселений были крайне скудны, большая часть городских потребностей удовлетворялась путем натуральных повинностей и специальными денежными складками, причем и те и другие отличались крайней неравномерностью и произвольностью. Первый серьезный опыт поставить городское хозяйство на прочные основания был сделан Екатериной II — в грамоте городам 1785 года. Заведование городским хозяйством было возложено на выборную общую и шестигласную городскую думу. Городам указаны доходы от принадлежащих им земель, лесов, пастбищ, рыбных ловель и др., и предоставлено участие в казенных доходах (питейном и таможенном). Тем не менее и в начале XIX века городское хозяйство находилось в весьма неудовлетворительном состоянии, даже в столицах. В течение всей первой половины XIX столетия правительство издает ряд частных положений, расширяющих хозяйство отдельных городов. Так например, в 1846 году было издано для Санкт-Петербурга новое положение о городском общественном управлении, введенное позже в Москве и Одессе. Вместе с тем для выяснения материальных средств городов, в 40-х годах приступлено было к составлению инвентарей городского недвижимого имущества. Вслед за тем в первой половине 60-х годов были предприняты особо учрежденные комиссиями исследования экономического положения городов, приведшие к сознанию необходимости коренной реформы городского общественного управления. Результатом этих работ явилось городовое положение 1870 года, построенное на началах самоуправления. В 1891 году вслед за изданием нового земского положения 1890 года, существенно изменившего самые основы местного самоуправления, было признано необходимым преобразовать и городское управление. Новое городовое положение 1892 года, регулирующее в настоящее время городское хозяйство, не ввело, однако, никаких существенных изменений собственно в финансовой стороне городского устройства. Организация городских сборов и круг обязательных городских расходов одинаковы в обоих положениях. Изменения коснулись главным образом отношений органов самоуправления к местной администрации, причем в новом положении усилено право вмешательства местной администрации в дела городского хозяйства.
