Александр Чаплинский - Разрешительная деятельность в Российской Федерации
3. Отсутствие административных регламентов в отношении значительного количества видов лицензирования
Во-первых, в отношении 8 видов лицензий наличие административных регламентов не предусмотрено, так как лицензирование осуществляется Банком России, на деятельность которого Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не распространяется.
Данный подход является неоправданным, поскольку по своей сути функция Банка России по лицензированию отдельных видов деятельности не отличается от аналогичных функций федеральных органов исполнительной власти: некоторые виды деятельности ранее лицензировались ФСФР.
В отношении 4 видов деятельности, лицензирование которых осуществляет Банк России, ранее действовали административные регламенты Федеральной службы по финансовым рынкам. В их число входят страховая деятельность, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, деятельность в сфере инвестиционных фондов и деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию. Все указанные регламенты в настоящее время признаны утратившими силу.
В отношении еще 2 видов деятельности (клиринговая деятельность и деятельность по проведению организованных торгов) ФСФР России разработала проекты административных регламентов, однако приняты они не были.
Только 2 вида деятельности, лицензируемой в настоящее время Банком России (деятельность по осуществлению банковских операций и репозитарная деятельность), не имели ранее административных регламентов лицензирования или проектов данных нормативноправовых актов.
Во-вторых, в отношении 8 видов лицензирования актуальные административные регламенты отсутствуют, хотя они должны быть в силу требований законодательства: в отношении 4 видов лицензий административные регламенты устарели, а в отношении еще 4 видов данные нормативно-правовые акты в принципе отсутствуют. Помимо этого, административные регламенты, определяющие порядок осуществления 2 видов лицензирования, являются неполными: они регламентируют только часть деятельности органов власти по исполнению данной функции.
С учетом вышесказанного необходимо распространить действие Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на деятельность Банка России с последующим принятием административных регламентов в отношении лицензирования, осуществляемого Банком России. Также необходимо принятие полных и актуальных административных регламентов по тем видам лицензирования, в отношении которых данные нормативно-правовые акты отсутствуют, устарели или неполны.
4. Взимание за совершение действий, связанных с лицензированием действий, платы, не являющейся государственной пошлиной
Проводимая на протяжении последних 10 лет кодификация различных пошлин, сборов и иных подобных платежей в федеральный бюджет не завершена. За выдачу лицензии на приобретение оружия законодательство предусматривает взимание единовременного сбора, не являющегося государственной пошлиной.
Размер данного сбора, установленный правительством РФ, многократно меньше размера государственной пошлины: очевидно, что данный сбор не компенсирует затраты уполномоченного органа власти (ранее – МВД России, в настоящее время – Росгвардия) на выдачу лицензии.
Необходимо внести положение о взимании указанного сбора (в статусе государственной пошлины) в Налоговый кодекс РФ, приведя его размер в соответствие с затратами органа власти на выдачу лицензии.
§ 2.2. Государственная регистрация
А. Понятие и сущность государственной регистрации
Под регистрацией (позднелат. registratio, от registrum – список, перечень) традиционно понимают запись, фиксацию фактов или явлений с целью учета и придания им статуса официально признанных актов; внесение в список, в книгу учета[38].
Федеральные нормативно-правовые акты содержат указание на 87 видов государственной регистрации. На основе анализа их правовой природы можно констатировать наличие 2 типов государственной регистрации как функции, выполняемой органами публичной власти.
Первую группу составляют виды государственной регистрации, имеющие разрешительный характер. В рамках такой регистрации производится подтверждение существования регистрируемого субъекта или объекта с соответствующим предоставлением субъекту специального правового статуса (т. е. совокупности прав и обязанностей) либо с предоставлением возможности использования или оборота объекта.
Федеральное законодательство содержит 73 вида государственной регистрации разрешительного характера (84 %). Примерами наиболее массовых видов регистрации являются: а) государственная регистрация актов гражданского состояния; б) регистрация граждан Российской Федерации по месту жительства, по месту пребывания;
в) государственная регистрация юридических лиц; г) государственная регистрация физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей; д) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; е) регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним.
Например, по данным Минюста России, в 2016 г. было зарегистрировано 5,63 млн актов гражданского состояния, включая 1,825 млн рождений, 1,814 млн смертей, 986 тыс. заключенных и 608 тыс. расторгнутых браков[39].
На 1 января 2017 г. в ЕГРЮЛ содержались данные о 4,554 млн действующих юридических лиц. В течение 2016 г. было зарегистрировано 498 тыс. лиц в связи с включением в ЕГРЮЛ и 781 тыс. лиц в связи с исключением из данного реестра[40].
Среди массовых видов регистрации особо выделяется государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ним. На 1 января 2017 г. в ЕГРП были зарегистрированы права на 104,6 млн объектов, включая 35,7 млн земельных участков и 53,7 млн жилых помещений. За 2016 г. было зарегистрировано 24,997 млн прав, ограничений (обременений) прав, сделок[41].
Во вторую группу можно включить регистрацию, имеющую учетный характер. В ходе такой регистрации производится обязательный (т. е. предписанный положениями нормативно-правовых актов) учет субъектов и объектов без изменения правового статуса данных объектов.
Федеральные нормативно-правовые акты включают 14 видов государственной регистрации учетного характера (16 %). Показательными примерами могут служить государственная дактилоскопическая регистрация и государственная геномная регистрация. Данные виды регистрации осуществляются в целях идентификации личности человека и правовой статус зарегистрированного лица не меняют. Другим примером может служить государственная регистрация международных договоров Российской Федерации: действие международного договора не зависит от факта регистрации.
Отдельные виды государственной регистрации учетного характера могут быть не менее массовыми, чем виды разрешительной регистрации. Например, по подсчетам сотрудников НИИ ФСИН России, по состоянию на 2016 г. в нашей стране массив дактилокарт охватывал примерно 40–45 млн граждан России и около 1,8 млн мигрантов[42].
Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации разграничение двух видов государственной регистрации отсутствует. За редким исключением, федеральные законы, регулирующие отношения в отдельных сферах деятельности, не содержат четкого определения понятия, целей, задач, принципов государственной регистрации как разрешительного, так и учетного характера. Порядок организации и осуществления различных по целям и содержанию процедур конкретных видов государственной регистрации не унифицирован.
Основными признаками государственной регистрации как разрешительной деятельности являются:
а) установление законодательными актами Российской Федерации обязательности ее проведения в составе мер государственного регулирования в соответствующих сферах (в большинстве случаев обязательность регистрации обеспечивается возможным применением мер ответственности за неисполнение требований о регистрации);
б) субъектами государственной регистрации являются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные организации;
в) объектами государственной регистрации являются физические и юридические лица, деятельность, документы, а также хозяйственные объекты различного рода (объекты недвижимости, транспортные средства, механизмы и инструменты, продукция, результаты интеллектуальной деятельности) и права на данные объекты;
