Андрей Захаров - «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире
Кстати, в других частях бывшего СССР дело обстояло примерно так же. Несмотря на повторяющуюся от республики к республике пестроту этнического состава, молодые страны бывшей Средней Азии тоже дружно проигнорировали федерализм как способ сглаживания межэтнических трений, причем здесь, в отличие, скажем, от Южного Кавказа, Украины или Молдовы, не наблюдалось даже малейших признаков общественных или политических дискуссий на указанную тему. В этом регионе суверенитет трактовался еще догматичнее, поскольку процесс созидания новых наций на фактически пустом месте вынужденно шел ускоренными темпами: для местных элит государственность оказалась нежданным ребенком, ее не желали и за нее не боролись, она застала врасплох, но деваться от нее в 1991 году было некуда. «Пока существовал Советский Союз, западные наблюдатели считали непреложной истиной, что национализм и коммунизм исключают друг друга и что советская национальная политика направлена на русификацию нерусского населения под знаменем социалистического интернационализма, – пишет американский историк. – Но советская действительность разительно отличалась от подобных спекуляций»[64]. Подмечено вполне точно: именно марксистский интернационализм советского толка вскормил и выпестовал националистические культуры Средней Азии. Более того, огромная работа ушедшего советского государства по подъему самосознания среднеазиатских народов не только не пропала напрасно, но генерировала основной субстрат, из которого лепилась потом новая политическая идентичность, не предполагавшая ни малейших намеков на вертикальное разделение полномочий между этническими группами[65].
Вышесказанное затрагивает прежде всего те нации, которым крушение Советского Союза позволило воспользоваться пресловутым правом на самоопределение. Намертво вцепившись во внезапно свалившийся им в руки суверенитет, их политические лидеры сразу начали подозревать федерализм с присущим ему рассредоточением власти в недостаточно чутком отношении к независимости, которую связывали с нераздельностью суверенитета. В итоге, и это вполне естественно, «вертикальное разделение властных полномочий между органами государственной власти не воспринималось в качестве средства, пригодного для преодоления слабости государства»[66]. Но – и это крайне важно – претензии к федеративной идее выдвигались не только со стороны того или иного этнического большинства, приступившего к собственному политическому обустройству; их разделяли и многочисленные национальные меньшинства, которым в процессе демонтажа СССР своей государственности не досталось. И если для первых федерализм выступал избыточным решением, то вторым он казался недостаточным, причем по той же причине: из-за предусмотренного этой доктриной сочетания самоуправления с разделенным правлением. Именно поэтому руководители всех без исключения непризнанных государств, бросивших вызов своим новорожденным мини-империям, столь же последовательно не принимали федерализм в качестве оптимального варианта, настаивая на безоговорочной и полной независимости. Иными словами, предопределяемый сценарий был для них вроде бы и желательным, но абсолютно недостижимым.
Между тем одним из принципиальных условий рождения федеративного союза является само желание сторон связать себя подобным контрактом. Федерация, как известно, есть образование добровольное, воздвигаемое на осознанной и прочной готовности центральных и региональных элит вступить в договорные отношения. Это требование становится еще более существенным в тех случаях, когда центр и регионы маркируются по этническому признаку, ибо федералистский союз в условиях этнической однородности принципиально отличается от аналогичного союза на многонациональной основе. Основное несходство состоит как раз в том, что озабоченность суверенитетом, несущественная в одном случае, в другом случае выходит на самый видный план. А это означает, что желание войти в федерацию, которое озвучивают этнические элиты, уже вкусившие или готовые вкусить прелести права наций на самоопределение, императивно нуждается в подкреплении подразумеваемой ими при заключении федеративного контракта возможностью столь же свободно из федерации выйти. Советская власть, о чем я уже говорил выше, такое право учитывала – по крайней мере на бумаге.
Каковы политические устремления национальных меньшинств в рамках федеративного союза? В отличие от империи, федерация не требует от своих национальных сегментов безоговорочного признания приоритета политической лояльности перед этнической лояльностью. Более того, подобная форма государственного устройства, неизбежно лимитируя этническую самореализацию, отнюдь не предполагает ее упразднения в принципе. Национальное самоопределение одинаково актуально и для империй, и для федераций, тем более что в мире почти нет федеративных союзов, объединяющих примерно равные по численности национальные или языковые группы – Швейцария оказывается едва ли не единственным исключением. А это означает, что одной из сложнейших структурных задач, насущно стоящих перед многонациональными федерациями, но вовсе не беспокоящих этнически гомогенные федерации, выступает определение той оптимальной дозы самовыражения, которая обеспечивала бы безболезненное вписывание этнических меньшинств в политический, культурный, экономический контекст национального большинства. Ответственность за решение этой проблемы ложится на политических лидеров доминирующего этноса, о чем применительно к советским реалиям Георгий Федотов напоминал в следующих по-прежнему актуальных словах: «Если национальная идея не исчерпала себя в русской культуре, то в политической жизни настоящей и будущей России национализм представляет несомненную национальную опасность. Россия – государство народов. Большинство из них впервые пробудилось к национальной жизни, и их молодое самолюбие чрезвычайно щепетильно. Они и сейчас с трудом переносят свою зависимость от Москвы. …Победа националистических течений в Великороссии рискует просто взорвать Россию»[67].
Иными словами, в публичном пространстве федеративного государства обязательно должны наличествовать зоны, в которых то или иное меньшинство будет ощущать себя большинством и пользоваться привилегиями, подобающими большинству. Именно этим обусловлено фундаментальное значение, которое в многонациональных федерациях имеет «национализм составных частей», то есть удовлетворение «коллективных потребностей и нужд этноса или этносов, вынужденных сосуществовать с более крупной и преобладающей национальной группой, предопределяющей лицо федерации как политического целого»[68]. Опыт Российской Федерации, оцениваемый в указанной перспективе, трудно признать удачным и вдохновляющим, так как прошедшее под знаком «вертикали власти» десятилетие резко и быстро сузило диапазон политического самовыражения этнических групп, которые населяют нашу страну. А поскольку для политиков и граждан непризнанных республик, добивающихся переустройства собственных взаимоотношений со своими «малыми метрополиями», российский опыт наиболее актуален, их и без того невеликий энтузиазм по поводу федеративных проектов не мог не угаснуть окончательно. Или – почти окончательно.
Теперь перейду ко второму вопросу. Я попытаюсь оценить то, в какой степени сохраняемая Россией уже более пятнадцати лет стойкая и заслуживающая всяческих похвал приверженность федералистской букве помогает поддерживать нормальные отношения с соседями. Для исследователя сравнительного федерализма здесь таится одна из фундаментальных загадок: почему Россия, перестав быть федерацией во всем, за исключением названия, продолжает именовать себя «Российской Федерацией»? Действительно, когда британский ученый Камерон Росс называет нынешнюю Россию «федерацией без федерализма»[69], с ним трудно спорить. Не проще ли было бы в такой ситуации конституционно узаконить «вертикаль», принять соответствующие поправки в Основной закон – и честно провозгласить страну унитарным государством? Но ни малейшей попытки произвести эту логичную, казалось бы, операцию не наблюдается. Почему? На мой взгляд, ответ следует искать в метаморфозах, которые претерпел федерализм в последние десятилетия. Еще в середине 1960-х годов Уильям Райкер обратил внимание на любопытное обстоятельство: с отходом в небытие традиционных колониальных империй федерализм превратился в единственное политическое средство, позволяющее легально, то есть без применения силы, приобретать новые территории. В мире, где победила политическая корректность, циничный захват чужих земель более не рассматривается как приемлемая опция. Естественным оформлением территориальной экспансии в такой ситуации выступает исключительно федерализм[70].
