Валериан Зорин - Основы дипломатической службы

При выработке повестки дня международной встречи или конференции заинтересованные страны всегда учитывают перспективы возможного решения вопросов, внесенных в повестку дня. Повестка дня обычно заранее согласовывается, однако случается, что некоторые вопросы остаются несогласованными, в этом случае целесообразность их постановки решается уже в ходе самой встречи.

В нотной переписке, которая обычно предшествует созыву подобного рода международных конференций и совещаний, не всегда точно формулируется повестка дня, хотя, как правило, основной вопрос всегда согласовывается между странами — участницами предстоящей конференции. Повестка дня конференций и совещаний иногда разрабатывается на предварительных совещаниях представителей государств — участников предстоящей конференции. Иногда бывает, что на таких предварительных конференциях даже разрабатываются рекомендации по каждому из вопросов повестки дня. Обычно такие предварительные совещания предшествуют лишь конференциям глав правительств и государств с большой и сложной повесткой дня. Так было, например, при подготовке Конференции глав государств и правительств африканских государств, проходившей в Аддис-Абебе с 22 по 25 мая 1963 г.

Конференции предшествовало Совещание министров иностранных дел африканских государств, проходившее с 15 по 22 мая 1963 г. Совещание министров иностранных дел выработало в закрытом порядке следующую повестку дня:

1. Создание организации африканских государств:

а) принятие хартии организации;

б) создание постоянного секретариата организации.

Сотрудничество в экономической и социальной областях, в области просвещения и культуры, в создании системы коллективной обороны.

Деколонизация.

Апартеид и расовая дискриминация.

Влияние региональных экономических группировок на экономическое развитие Африки.

Разоружение.

По каждому пункту совещание представило главам государств и правительств соответствующие рекомендации. Как сообщалось в печати, министры иностранных дел не пришли к согласию по хартии организации и рекомендовали провести Совещание министров иностранных дел в декабре 1963 года. Конференция самих глав государств и правительств, пересмотрев эту рекомендацию, добилась принятия хартии на конференции в Аддис-Абебе в мае 1963 года.

В других случаях повестка дня согласовывается через обычные дипломатические каналы.

В день открытия конференции повестка дня обычно окончательно утверждается на пленарном заседании всех участников конференции. Так, на Конференции неприсоединившихся стран, состоявшейся в августе 1976 года в Коломбо, повестка дня утверждалась на первом же пленарном заседании, хотя она вырабатывалась заранее на многочисленных совещаниях до конференции и была согласована на Совещании министров иностранных дел. Предложение об утверждении повестки дня, как правило, исходит от председательствующего на данном заседании. Таким председательствующим на первом заседании, если участниками конференции заблаговременно не предусмотрено иное, обычно бывает представитель страны, в которой созвана международная конференция. Так и было на V Конференции неприсоединившихся стран в Коломбо, которую открыла премьер-министр страны — хозяйки конференции (Шри-Ланка) Сиримаво Бандаранаике.

В практике созыва конференций иногда (но очень редко) созываются конференции без специально выработанной и заранее согласованной повестки дня. Без такой повестки дня собиралось совещание глав правительств в Женеве в июле 1955 года. Это было совещание по общим международным вопросам, но когда главы правительств собрались, то они все же наметили ориентировочный перечень вопросов.

Итак, первым этапом созыва конференций и совещаний является определение повестки дня. Это делается дипломатическим путем, в предварительных переговорах, иногда — на специальных предварительных конференциях. Известно, что для определения повестки дня и некоторых других вопросов работы общеевропейского совещания по безопасности и сотрудничеству были проведены предварительные консультации представителей всех 35 стран-участниц, которые продолжались 7 месяцев. В практике африканских государств предварительные совещания министров иностранных дел перед конференциями глав государств и правительств за последние годы стали обычными.

Обычно на первом же заседании конференции или совещания определяется председатель или устанавливается принцип председательствования, вице-председатель (далеко не всегда) секретарь и другие основные органы конференции, если обо всем этом участники не договорились в предварительном порядке. Регламенты некоторых конференций предусматривают сдачу делегациями своих полномочий и их проверку до дня открытия. Для проверки полномочий обычно избирается- мандатный комитет или комиссия по проверке полномочий. Для подготовки и согласования текстов рабочих и официальных документов избирается редакционный комитет. В зависимости от надобности образуются и другие органы конференции или совещания — комитеты и комиссий.

Пленарные заседания конференций и совещаний обычно проводятся публично, если не принято какого-либо другого решения самой конференцией. В начале работы конференции, если не принято решений в предварительном порядке, определяются официальные и рабочие языки конференции и ее документов Однако каждый делегат, независимо от того, признан ли язык его страны официальным или рабочим, как правило, выступает на своем родном языке Но все документы и труды конференции публикуются лишь на принятых конференцией языках.

В условиях политики «холодной войны», которую проводили империалистические державы, иногда создавалась невозможность организации общего секретариата, и на ряде совещаний каждая делегация имела свой собственный секретариат, и уже в процессе совещания работа координировалась. Только совещания или конференции, проводимые от имени ООН, имеют общий секретариат, работу которого обеспечивает аппарат Секретариата ООН. Главное, что требуется обеспечить, — это перевод выступлений и документов Обычно страна, в которой проводится конференция, берет на себя всю техническую сторону дела и устанавливает порядок записи, стенографирования и размножения документов, который согласовывается с представителями секретариатов делегаций. При выезде на конференцию назначаются соответствующие главы делегаций и при них советники Делегация может состоять из нескольких делегатов, но число делегатов не имеет значения с точки зрения соотношения сил Голосование производится лишь делегациями с решающим голосом. Каждая делегация независимо от количества ее членов имеет лишь один голос, поскольку она представляет лишь одно государство и поскольку участниками конференций являются именно государства. Решения, принятые большинством голосов, как правило, не" связывают несогласное с ними меньшинство, но обязательны для государств, голосовавших за эти решения. По согласованию между участниками конференции может быть принят и другой порядок.

В последние годы в связи с изменением соотношения сил на международной арене все чаще в практике международных совещаний и даже работы постоянных органов применяется принцип решения всех вопросов по согласованию, а не путем голосования. Такая практика стала обычной в работе, например, Комиссии по разоружению, Комитета по использованию космического пространства в мирных целях и ряда других международных органов. Она оформлена соответствующими правилами процедуры или принятыми данными органами решениями. Такая практика свидетельствует о невозможности в нынешней международной обстановке решения важных вопросов путем навязывания каким-либо государствам чужой воли. В этом сказывается также возросшая роль и влияние социалистических государств, которым нельзя навязать каких-либо неприемлемых для них решений. На Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе, работавшем в течение 1972—1975 годов в Хельсинки и в Женеве, с самого начала было установлено правило консенсуса. По приезде на совещание делегации обычно договариваются предварительно о порядке открытия совещания и о первых организационных шагах совещания.

Помимо созыва пленарных заседаний создаются комитеты или комиссии, в которых ведется черновая работа. После общих прений или в процессе общих прений рабочие комиссии согласовывают те или другие проекты, подготавливают те или иные решения. Нередко бывает, что на пленарных заседаниях не удается достигнуть единогласия даже по простым вопросам ввиду противоречивости позиций различных делегаций. Тогда, чтобы договориться, делегации вступают в неофициальные дипломатические переговоры. Это делается как в комиссиях, комитетах, так и на различных завтраках, приемах и т. д. Такие полуофициальные переговоры дают возможность найти пути для компромиссного решения, поскольку в официальных выступлениях на международной конференции рискованно выступать с компромиссным предложением, предварительно не выяснив возможной реакции своего партнера на это предложение.